La conservation des espèces sauvages et le rétablissement des espèces en péril au Canada

Un document de travail préparé pour la table ronde de la ministre

en vertu de la Loi Sur Les Espèces en Péril

Les 6 et 7 décembre 2006

Avant-Propos

La diversité biologique (biodiversité) indigène du Canada est riche et regorge notamment de ressources importantes en espèces sauvages dans des écosystèmes abondants et variés. Historiquement, la pleine valeur de la biodiversité et le besoin de la conserver n’ont pas été bien compris par tous les consommateurs de ressources naturelles. Maintenant, on reconnaît de façon générale que les espèces sauvages diverses et les écosystèmes forts qui les soutiennent offrent aux Canadiennes et aux Canadiens une gamme immense d’avantages économiques importants et durables sur les plans social, culturel, écologique et spirituel. On reconnaît également que les espèces sauvages présentent une valeur intrinsèque, indépendante de leur utilité directe pour l’homme.

La réussite de la conservation des espèces sauvages et du rétablissement des espèces en péril dépend de la coopération, de l’engagement et de la coordination de toutes les parties intéressées. Ces parties comprennent les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et les administrations municipales, les peuples et les organismes autochtones, les organismes non gouvernementaux, le secteur privé et les entreprises, les propriétaires fonciers et les utilisateurs des ressources, les collectivités, et les Canadiennes et les Canadiens.

Dans le cadre de sa responsabilité visant à appuyer le respect de l’engagement national envers la conservation de la biodiversité, le gouvernement du Canada a promulgué la Loi sur les espèces en péril (LEP). La LEP est pleinement entrée en vigueur en juin 2004. Elle exige que la ministre fédérale de l’Environnement tienne une table ronde regroupant des personnes intéressées à protéger les espèces sauvages en péril. La première table ronde de la ministre en vertu de la LEP sera convoquée les 6 et 7 décembre 2006. L’objectif général de la table ronde sera de présenter des recommandations sur la façon d’améliorer les activités de conservation des espèces sauvages et, en particulier, de protéger et de rétablir des espèces en péril.

À la suite de discussions préliminaires avec plusieurs particuliers et organismes ayant un intérêt envers les espèces sauvages, un document provisoire a été préparé par des représentants d’Environnement Canada, de Pêches et Océans Canada et de l’Agence Parcs Canada (les principaux ministères du gouvernement fédéral) et comprend des commentaires reçus du personnel des ministères provinciaux et territoriaux. La présente version finale, enrichie grâce aux autres commentaires reçus des partenaires et des intervenants, est mise à la disposition de tous les participants avant la tenue de la table ronde et elle est affichée dans le Registre public de la LEP. Le contenu de ce document de travail ne reflète pas nécessairement l’opinion du gouvernement du Canada. Son contenu demeure la responsabilité d’Environnement Canada, de Pêches et Océans Canada et de l’Agence Parcs Canada.


Table des matières

Avant-Propos

1. Introduction

2. OBJECTIFS DE CE DOCUMENT DE TRAVAIL ET DE LA TABLE RONDE DE LA MINISTRE

3. RÔLE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL ET CONTRIBUTION DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL (LEP) À LA CONSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ

3.1 Qu’est-ce que la biodiversité?

3.2 Quelle est la contribution de la Loi sur les ESPÈCES EN PÉRIL?

4. AVOIR RECOURS À UNE APPROCHE ÉCOSYSTÉMIQUE POUR CONSERVER LES ESPÈCES AINSI QUE PROTÉGER ET RÉTABLIR LES ESPÈCES EN PÉRIL

4.1.Introduction

4.2 Qu’entendons-nous par « approche écosystémique »?

4.3 Points forts et points faibles d’une approche écosystémique

4.4 Problèmes à prendre en compte

4.5 Questions à prendre en compte

5. TENIR COMPTE DES FACTEURS SOCIOÉCONOMIQUES POUR AMÉLIORER LA PRISE DE DÉCISIONS RELATIVEMENT À LA LEP

5.1 Quelles sont les considérations socioéconomiques?

5.2 Améliorer la prise de décisions à l’aide de l’analyse socioéconomique

5.3 Dossiers à prendre en compte

5.4 Questions à prendre en compte

6. PROMOUVOIR LE PATRIMOINE NATUREL

6.1  Qu’est-ce que le patrimoine en matière de conservation?

6.2 Questions à prendre en compte

7. PROCHAINES ÉTAPES

ANNEXE UN : BIBLIOGRAPHIE ANNOTÉE DES DOCUMENTS DE RÉFÉRENCE

Le Registre public de la Loi sur les espèces en péril :

Sites Web des ministères et des organismes principaux :

Comité sur la situation des espèces en péril au Canada :

Documentation sur le capital naturel :

Documentation sur les approches multi-espèces et écosystémiques :

La Stratégie canadienne de la biodiversité :

Évaluation formative des programmes fédéraux pour la protection des espèces en péril, rapport final, juillet 2006


1. Introduction

La biodiversité fait référence à l’ensemble complet de la vie, notamment aux espèces sauvages (les plantes aquatiques et terrestres, les animaux, les poissons) et aux écosystèmes qui assurent leur survie. Malgré l’importance de la biodiversité, les écosystèmes se dégradent, et les espèces ainsi que les milieux sont réduits à un rythme alarmant en raison de l’incidence de la croissance de la population humaine et des activités de celle-ci, laquelle cherche à satisfaire ses besoins et ses désirs. Le déclin de la biodiversité est maintenant reconnu comme un grave problème environnemental mondial.

La Convention sur la diversité biologique des Nations Unies a été négociée en réaction à une perte de biodiversité à l’échelle mondiale. Elle a été ouverte à des fins de signature lors de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement et le développement (CNUED) en juin 1992. En décembre 1992, le gouvernement du Canada, avec le soutien des provinces et des territoires, a été le premier pays industrialisé à ratifier la Convention.

En vertu de la Constitution canadienne et d’ententes administratives particulières, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux partagent l’autorité légale sur la gestion des ressources naturelles ainsi que sur les environnements terrestres, marins et d’eau douce. De plus, les peuples autochtones disposent d’un important pouvoir relativement à la gestion de ces ressources. La Stratégie canadienne de la biodiversité a été élaborée pour respecter les obligations de la Convention ainsi que pour améliorer la coordination concernant les activités nationales visant la conservation de la biodiversité. La stratégie présente « Une vision pour le Canada » :

Une société qui vit et évolue en harmonie avec la nature, qui apprécie la vie sous toutes ses formes, qui ne prend de la nature que ce qu’elle peut donner sans l’appauvrir et qui laisse aux générations futures un monde dynamique et nourricier, riche dans sa diversité biologique.

La stratégie poursuit plusieurs objectifs, notamment :

  • conserver la biodiversité et utiliser les ressources biologiques de façon durable;
  • améliorer à la fois notre connaissance des écosystèmes et notre capacité de gérer les ressources;
  • promouvoir la sensibilisation à la nécessité de conserver la biodiversité;
  • fournir des mesures incitatives et des lois pour favoriser la conservation de la biodiversité et l’utilisation durable des ressources biologiques.

La mise en œuvre de la Stratégie canadienne de la biodiversité constitue un travail de coopération et de coordination, mené par les gouvernements, qui exige l’engagement de toutes les parties intéressées. La collaboration au sein des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux quant à la gestion des espèces sauvages a été considérable au fil des années. En 1996, les ministres fédéraux, provinciaux et territoriaux responsables des espèces sauvages ont appuyé la création de l’Accord pour la protection des espèces en péril. L’Accord énonce les principes de base de la conservation des espèces ainsi qu’un certain nombre d’engagements envers la protection des espèces en péril. Aux termes de l’Accord, les ministres ont accepté de coordonner leurs activités par l’intermédiaire d’un Conseil canadien pour la conservation des espèces en péril (CCCEP). Le Conseil, mis sur pied en 1998, se compose des ministres fédéraux de l’Environnement et de Pêches et Océans, ainsi que des ministres provinciaux et territoriaux responsables de la conservation et de la gestion des espèces sauvages. Le CCCEP a obtenu une reconnaissance légale en 2004 par l’intermédiaire de la LEP. En vertu de la LEP, le CCCEP coordonne les activités des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux connexes à la protection des espèces en péril et il assure une orientation générale des activités du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) ainsi que de la préparation des programmes de rétablissement et des plans d’action. Le CCCEP est soutenu par le Comité des directeurs canadiens de la faune. D’autres groupes de coopération intergouvernementale comprennent le groupe de travail fédéral, provincial et territorial sur la biodiversité qui a été mandaté pour veiller à la mise en œuvre efficace et coordonnée de la Stratégie canadienne de la biodiversité.

La LEP est entrée entièrement en vigueur le 1er juin 2004. L’article 127 de cette loi stipule que la ministre de l’Environnement doit organiser, au moins tous les deux ans, une table ronde réunissant des personnes concernées par les questions de protection des espèces sauvages en péril au Canada, afin qu’elle soit informée sur leurs situations. La première table ronde de la ministre en vertu de la LEP se tiendra les 6 et 7 décembre 2006. La Loi stipule également que la ministre doit répondre à toute recommandation écrite issue de la table ronde dans les 180 jours suivant sa réception.

L’approche fédérale en matière de rétablissement des espèces en péril comprend :

  • la collaboration fédérale, provinciale et territoriale (p. ex. Accord pour la protection des espèces en péril);
  • l’intendance, notamment le Programme d’intendance de l’habitat;
  • la promotion du patrimoine naturel au Canada;
  • la LEP, à titre de loi fédérale fondamentale qui contribue à l’engagement national envers la conservation de la biodiversité.


Le présent document de travail est structuré autour des thèmes et des questions clés visant à améliorer les activités de conservation des espèces sauvages (p. ex. empêcher que les espèces ne deviennent en péril) ainsi que les activités de protection et de rétablissement des espèces en péril et de leur habitat. Ce document prend en  compte l’approche nationale en matière de conservation des espèces sauvages et de rétablissement des espèces en péril, et on met l’accent sur le rôle du gouvernement fédéral, et plus particulièrement sur le rôle que joue la LEP quant à la protection et au rétablissement des espèces en péril.

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2. OBJECTIFS DE CE DOCUMENT DE TRAVAIL ET DE LA TABLE RONDE DE LA MINISTRE

Le thème primordial abordé dans ce document et pendant la table ronde de la ministre est l’amélioration des activités visant la conservation des espèces sauvages ainsi que la protection et le rétablissement des espèces en péril, en mettant l’accent sur le rôle du gouvernement fédéral et la contribution de la LEP à la protection et au rétablissement des espèces en péril.

Depuis plusieurs années maintenant, les gouvernements, les organisations et les particuliers ont gagné beaucoup d’expérience quant à la conservation et au rétablissement des espèces sauvages en péril au Canada. L’élaboration et la mise en œuvre des activités de conservation et de rétablissement dans le contexte fédéral se sont concrétisées par des réussites, et par l’apprentissage de plusieurs leçons et certains défis continus. (Consulter, par exemple, l’Évaluation formative distincte des programmes fédéraux pour la protection des espèces en péril (juillet 2006) et la réponse des principaux ministères à cette évaluation, mentionnées à l’annexe 1). Ces défis et leçons apprises comprennent le besoin de :

  • renforcer l’engagement des gouvernements, des partenaires et des intervenants ainsi que la collaboration afin d’encourager une planification et une mise en œuvre intégrées, de portée générale et efficaces;
  • améliorer l’engagement, les consultations et le renforcement des capacités des peuples autochtones;
  • accroître la connaissance des espèces, des habitats et des écosystèmes;
  • mettre l’accent sur les initiatives visant à conserver les espèces sauvages pour les empêcher de devenir en péril en premier lieu;
  • aborder le retard dans l’élaboration de programmes de rétablissement et affecter des ressources humaines et financières de façon plus stratégique;
  • désigner plus systématiquement l’habitat essentiel des espèces en péril;
  • reconnaître que les approches fondées espèce par espèce ou site par site, À ELLES SEULES, ne sont pas suffisantes pour aborder les menaces qui pèsent sur la biodiversité et sur le fonctionnement de l’écosystème;
  • promouvoir la valeur écologique, sociale, culturelle, économique et intrinsèque des espèces sauvages (le patrimoine naturel).

Dans le contexte fédéral, le fait d’aborder ces défis et leçons apprises comprend :

  • faire en sorte qu’une approche écosystémique uniforme, prévisible et efficace soit adoptée, laquelle aborde de façon efficace et pratique les besoins des espèces en péril, y compris la désignation de l’habitat essentiel, en plus de soutenir des mesures intégrées pour empêcher le déclin des espèces;
  • tenir compte des facteurs socioéconomiques au moment de l’inscription d’une espèce en vertu de la LEP, et à l’étape des programmes de rétablissement et des plans d’action;
  • promouvoir le patrimoine naturel, particulièrement auprès des jeunes Canadiennes et Canadiens.

Dans ce document, le terme « parties intéressées » signifie tous les particuliers et les organismes ayant un intérêt relativement à la protection et au rétablissement des espèces sauvages en péril au Canada, y compris les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux, régionaux et les administrations municipales, les peuples et les organismes autochtones, les collectivités, le secteur privé et les groupes d’entreprises (notamment les groupes d’utilisation et d’extraction des ressources naturelles renouvelables et non renouvelables), le monde universitaire, les groupes de défense d’intérêts publics (y compris les groupes qui s’intéressent à l’environnement et à la conservation), les jeunes et les membres du public qui ne s’associent pas nécessairement à un organisme en particulier. Bien que certains de ces participants ne s’identifient pas en tant que « parties intéressées », ils ont tous un rôle important à jouer et ont tous exprimé leurs opinions légitimes sur la protection et le rétablissement des espèces sauvages en péril au Canada.

Le but du présent document est d’aider à préparer les discussions de la table ronde pour qu’elles soient axées sur les défis et les leçons qui doivent être abordés afin d’améliorer la conservation des espèces ainsi que la protection et le rétablissement des espèces en péril, notamment le rôle connexe de la LEP. Il donne aux participants de la table ronde des idées qui leur permettront de réfléchir à la meilleure façon d’aborder les défis et les leçons et de s’assurer que les discussions tenues pendant la table ronde seront plus productives et qu’elles refléteront, de façon impartiale, les attentes de toutes les parties intéressées.

L’objectif de la table ronde de la ministre est de solliciter des recommandations précises et prospectives auprès d’un vaste échantillon de leaders d’opinion sur la manière d’améliorer la conservation des espèces ainsi que la protection et le rétablissement des espèces en péril, notamment le rôle de la LEP.

Le présent document de travail sera versé au Registre public de la LEP avant la table ronde. Un résumé de tous les commentaires reçus au sujet des questions exposées dans le présent document sera remis aux participants de la table ronde. Le résumé sera également affiché dans le Registre.

Les recommandations issues de la table ronde seront affichées dans le Registre public de la LEP. Tel qu’il est énoncé au paragraphe 127(3) de la LEP, la ministre de l’Environnement doit répondre aux recommandations écrites de la table ronde dans les 180 jours suivant leur réception. Une copie de la réponse de la ministre sera affichée dans le Registre public de la LEP. La deuxième table ronde de la ministre profitera grandement des leçons retenues de la première table ronde. Il devrait également être reconnu que les recommandations issues de cette première table ronde et la réponse de la ministre influeront peut-être sur la préparation de l’examen parlementaire quinquennal de la LEP.

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3. RÔLE DU GOUVERNEMENT FÉDÉRAL ET CONTRIBUTION DE LA LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL (LEP) À LA CONSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ

3.1 Qu’est-ce que la biodiversité?

Le Canada est l’un des plus grands pays de la planète; il compte environ 13 millions de kilomètres carrés de terre et d’eau, 244 000 kilomètres de côte et environ un quart de sa masse terrestre se situe dans la région arctique. En tant que Canadiennes ou Canadiens, nous sommes intendants de près de 20 p. 100 du milieu sauvage de la planète, de 24 p. 100 de ses terres humides, de 20 p. 100 de son eau douce et de 10 p. 100 de ses forêts.

Dans une large mesure, la prospérité et le bien-être du Canada dépendent de l’état des ressources naturelles du pays, y compris les minéraux, le bois, les pêches, le pétrole et le gaz, les terres, l’air et l’eau. Les activités qui font usage des ressources naturelles ont une incidence marquée sur l’air, les terres, l’eau et la biodiversité – des éléments sur lesquels repose notre qualité de vie et qui soutiennent des activités économiques comme l’agriculture, la pêche, l’exploitation forestière, l’écotourisme et les loisirs. La biodiversité constitue la composante vivante des ressources naturelles. Elle fait référence à l’ensemble complet de la vie, notamment aux espèces sauvages (les plantes aquatiques et terrestres, les animaux et les poissons) et les écosystèmes qui assurent leur survie.

L’utilisation historique des ressources naturelles pour faire progresser les avantages économiques au Canada demeure vitale aujourd’hui. Selon des estimations approximatives, les avantages économiques annuels moyens s’élèvent à 6 milliards de dollars du secteur forestier, à 34 milliards de dollars de l’agriculture (y compris la fabrication de produits alimentaires), à 1 milliard de dollars des océans, à 40 milliards de dollars du secteur pétrolier et gazier et à 12 milliards de dollars des activités « connexes à la nature » comme l’écotourisme, la chasse, la pêche et le camping. En plus de cette valeur économique, la biodiversité est maintenant perçue comme étant essentielle au maintien :

  • de biens et services essentiels de l’écosystème : les écosystèmes sont essentiels à la vie, car ils génèrent de l’oxygène, purifient l’air et l’eau et influent sur la qualité et la quantité de nourriture que nous consommons. Les forêts, les terres humides et les tourbières, par exemple, servent de puit aux gaz à effet de serre, et la région arctique agit à titre de puits thermique mondial en rafraîchissant l’air et en absorbant la chaleur transportée vers le nord à partir des tropiques;
  • de la résilience écologique : la diversité fournit de la résilience et est essentielle si les écosystèmes doivent s’adapter aux stress. La perte de biodiversité réduira nos options pour l’adaptation dans un environnement global en changement continuel. Par exemple, la conservation de la biodiversité constitue une stratégie clé pour aider à veiller à ce que Canada soit en mesure de s’adapter au changement climatique;
  • des avantages connus et latents relativement aux sciences de la santé, particulièrement la découverte de nouveaux médicaments;
  • de la résilience économique : parmi les 20 économies nationales les plus importantes au monde, seule une poignée, dont le Canada, possède une biodiversité suffisamment importante pour soutenir des secteurs entiers de son économie – pourvu que la biodiversité soit utilisée de façon durable.

Les espèces sauvages représentent une gamme remarquable d’avantages sociaux, culturels, écologiques, spirituels et économiques, y compris :

  • leur rôle dans la création de la psyché et de l’identité nationale du Canada;
  • en tant que sources de nourriture pour de nombreuses Canadiennes et de nombreux Canadiens des régions rurales et de peuples autochtones et en tant que point central d’une industrie de la chasse et de la pêche se chiffrant à des milliards de dollars;
  • en tant que fondement du secteur de l’écotourisme, en pleine croissance;
  • leur importante contribution à l’économie, par l’intermédiaire de fonctions comme la pollinisation ou la suppression des insectes dans les zones agricoles;
  • en tant qu’indicateurs utiles de la santé de l’écosystème, incluant la santé humaine, en fournissant des signes précurseurs des effets délétères des produits chimiques, du changement climatique et des autres menaces éventuelles.

Les mesures de gestion pour la protection des espèces sauvages ont historiquement porté sur les menaces directes aux espèces considérées comme gibier et autres, empêchant leur surexploitation et leur fournissant des refuges. Les réactions stratégiques ont été relativement simples et axées sur les espèces ou le milieu, car les espèces sauvages étaient abondantes et on croyait que les problèmes étaient relativement simples. Ces réactions comprenaient diverses lois fédérales, provinciales et territoriales en matière de gestion des ressources (p. ex. la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, la Loi sur les pêches et les nombreuses lois provinciales et territoriales sur la gestion du gibier).

À la fin des années 1800, des parcs et des refuges ont été créés afin de protéger les zones importantes de nature sauvage pour que le public puisse en profiter et de protéger des espèces précises contre la chasse ou la surexploitation. La Loi sur les parcs nationaux du Canada, qui remonte à 1930, la Loi sur les espèces sauvages du Canada, promulguée en 1972 et, plus récemment, la Loi sur les océans de 1997 ont établi l’autorité du gouvernement fédéral relativement à la protection des aires importantes des points de vue biologique et écologique.

Le besoin essentiel de soutenir notre biodiversité est maintenant plus évident que jamais. À l’échelle de la planète et du Canada, les gens savent que les espèces sauvages et les systèmes naturels qui englobent notre biodiversité peuvent avoir une valeur humaine et intrinsèque profonde et que le fait de les perturber a des répercussions négatives imprévisibles qui sont souvent irréversibles.

Au Canada et dans le monde, nous apprenons que notre planification de la gestion et notre mise en œuvre de celle-ci doivent être plus intégrées et axées sur l’écosystème en plus de faire participer toutes les parties ayant des rôles et des responsabilités relativement à la planification et à la mise en œuvre de la conservation. Historiquement, nous avons été enclins à prendre des décisions fondées sur une seule espèce ou sur un seul secteur sans nous intéresser, comme cela aurait dû être le cas, au rôle ou à l’interdépendance de l’espèce en péril ciblée au sein d’un écosystème. Le facteur limitatif lié au fait de se concentrer seulement sur les espèces et les milieux est le suivant : il arrive fréquemment que les interactions entre les espèces ne soient pas abordées alors qu’elles peuvent, en fin de compte, aller bien au-delà des frontières d’un quelconque habitat de l’espèce. Cette approche « étroite » est maintenant perçue comme insuffisante pour aborder les menaces qui pèsent sur la biodiversité et sur le fonctionnement de l’écosystème, lesquelles sont posées notamment par le développement urbain et celui des ressources, la perte et la fragmentation de l’habitat, les changements climatiques, les espèces étrangères envahissantes et la pollution. Chacune de ces menaces est complexe en soi, et le fait que les menaces soient étroitement liées accentue grandement le défi de préserver la biodiversité et de maintenir la fonction écosystémique.

Pour relever ces défis complexes en matière d’écosystèmes, le Canada doit : promouvoir des lois, des politiques et des programmes,lui permettant de prendre des décisions, y compris la LEP;  promouvoir la science requise en support, les données et les pratiques lui permettant d’aborder activement les fonctions écosystémiques à l’échelle des écosystèmes, pour fixer des priorités et des politiques nationales visant la gestion des écosystèmes ;  fixer des objectifs nationaux qui intègrent des considérations d’ordre écologique, social, culturel et économique. Les processus et les mécanismes de gouvernance de la conservation de la biodiversité au Canada doivent continuer à évoluer pour s’assurer que nos gestes relèvent le défi de la gestion des changements complexes que connaît l’ensemble des écosystèmes.

À cet égard, les peuples autochtones ont historiquement joué un rôle essentiel dans la conservation des espèces et dans la protection et le rétablissement d’espèces en péril, et continuent de le faire. Des individus de bon nombre d’espèces en péril se trouvent sur des terres de réserve indienne, ce qui montre que les peuples des Premières nations ont un rôle d’intendance à jouer. Les conseils de gestion des ressources fauniques établis dans le cadre d’accords sur une revendication territoriale gèrent activement les espèces sauvages. En vertu de la LEP, les évaluations d’espèces, l’application d’interdictions, ainsi que les activités de rétablissement et de gestion doivent être menées conformément aux clauses d’accords d’autonomie gouvernementale et d’accords sur une revendication territoriale, ainsi qu’en fonction de droits autochtones ou de traités. Le rôle précis des peuples autochtones dans la conservation et la protection d’espèces et d’habitats est mis en évidence dans la LEP, y compris le préambule. Ce dernier reconnaît le rôle essentiel des peuples autochtones et des comités de gestion des ressources fauniques dans la conservation des espèces sauvages, le besoin du COSEPAC d’établir un sous‑comité spécialisé en connaissances traditionnelles autochtones et l’obligation de la ministre de l’Environnement d’établir un conseil autochtone national sur les espèces en péril.

La LEP est un outil nouveau et puissant du continuum de la gestion des espèces et de la protection de l’habitat qui permet explicitement l’adoption d’approches écosystémiques au rétablissement – une évolution importante des lois axées sur la biodiversité et un indicateur de la sensibilisation grandissante au besoin d’élaborer et de mettre en œuvre des politiques et des procédures gouvernementales cohérentes.

3.2 Quelle est la contribution de la LOI SUR LES ESPÈCES EN PÉRIL?

La LEP a reçu la sanction royale en décembre 2002, et est entrée en vigueur en trois étapes. En date du 1er juin 2004, la Loi était entièrement en vigueur. Les objectifs définis de la LEP sont d’empêcher la disparition du pays ou de la planète des espèces sauvages, de prévoir le rétablissement des espèces sauvages qui sont disparues du pays, en voie de disparition ou menacées par suite de l’activité humaine et de gérer les espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées. Entre autres choses, la LEP :

  • exige la collaboration et la coordination des initiatives de protection et de rétablissement des espèces parmi tous les organismes gouvernementaux, y compris les conseils de gestion des ressources fauniques;
  • reconnaît le rôle essentiel que les peuples autochtones jouent dans la conservation et exige leur engagement;
  • assure la promotion de l’intendance (grâce à de l’information scientifique, de l’aide technique et des incitatifs économiques) en tant qu’élément clé de la protection et du rétablissement des espèces en péril et pour empêcher les autres espèces de devenir en péril;
  • constitue légalement le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada et s’assure que les espèces sont évaluées selon un processus scientifique indépendant qui fonctionne sans lien de dépendance avec le gouvernement;
  • prescrit des étapes précises avec des échéances déterminées pour l’inscription d’une espèce;
  • prescrit des échéances particulières à chaque espèce, un contenu (p. ex. des buts et des objectifs, l’identification de l’habitat essentiel), des processus pour les programmes de rétablissement et les plans d’action et un calendrier pour les plans de gestion;
  • fournit des mesures, y compris des mesures d’application de la Loi et d’importantes sanctions pour la protection des espèces inscrites ainsi que de leurs résidences et de leurs habitats essentiels;
  • favorise, le cas échéant, les approches écosystémiques;
  • exige que le public ait accès aux activités et aux documents connexes à la LEP, principalement par l’intermédiaire du Registre public de la LEP;
  • exige la tenue de consultations publiques tout au long des processus de la LEP;
  • exige plusieurs mécanismes d’examen et de rapport, y compris un rapport annuel au Parlement sur l’administration de la Loi, un examen parlementaire quinquennal de la Loi et, tous les deux ans, une table ronde de la ministre pour solliciter des conseils sur la protection des espèces en péril au Canada.

À ce jour, les activités de mise en œuvre de la LEP ont compris :

  • l’inscription rapide des espèces :
    • entre la proclamation de la Loi en juin 2003 et novembre 2006, 197 rapports d’évaluation ont été effectués et 156 espèces ont été ajoutées à l’annexe 1, faisant ainsi l’objet d’une protection juridique en vertu de la LEP, (faisant grimper le nombre total des espèces protégées à 389);
  • des mesures intensives de rétablissement :
    • plus de 200 programmes de rétablissement sont en cours d’élaboration et couvrent 65 p. 100 des espèces inscrites, dont un bon nombre visent plus d’une espèce; plusieurs sont déjà affichées dans le Registre public de la LEP;
  • la mise en œuvre de certains programmes de rétablissement et plans d’action a été entreprise (et passe à la prochaine phase du rétablissement);
  • le progrès réalisé dans le cadre du Programme d’intendance de l’habitat (mis en œuvre en 2000 et renforcé par l’intermédiaire de la LEP) :   
    • plus de 400 000 hectares de terres ont été protégés ou améliorés, favorisant ainsi plus de 300 espèces en péril;
    • plus de 150 partenaires ont contribué à l’effet de levier du programme fédéral, dont la financement est passé d’un taux de 1 à 2,5.

Des défis et des leçons apprises doivent encore être pris en compte pour s’assurer que la mise en œuvre de la LEP respecte ses objectifs qui ont été définis pour la protection et le rétablissement des espèces en péril et de leur habitat essentiel et pour leur pleine contribution au programme national de conservation. La table ronde de la ministre est un excellent forum pour aborder les thèmes transversaux clés afin d’obtenir des recommandations pratiques concernant l’amélioration du rôle du gouvernement fédéral et de la contribution de la LEP au rétablissement des espèces en péril. D’autres thèmes auraient pu être retenus aux fins de discussions en table ronde, mais il a été jugé que des discussions sur quelques thèmes transectoriels axés sur l’essentiel de la planification de la conservation ainsi que de la protection et du rétablissement d’espèces créeraient les recommandations les plus utiles. De plus, les défis, déjà liés de façon particulière à l’amélioration de la mise en œuvre de la LEP, telle que l’a relevé l’évaluation formative, sont  abordés à l’heure actuelle dans la réponse de gestion des principaux ministères (consulter l’annexe 1). Dans cet optique, le présent document signale :

  • l’utilisation systématique de l’approche écosystémique;
  • la prise en compte de facteurs socioéconomiques dans les processus d’inscription et de planification du rétablissement;
  • la promotion du patrimoine naturel au Canada.

Les sections 4, 5 et 6 ci-dessous présentent des perspectives sur ces thèmes fondamentaux afin de stimuler la réflexion, de favoriser les discussions éclairées et, en bout de ligne, d’amener les participants à la table ronde à formuler des recommandations.

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4. AVOIR RECOURS À UNE APPROCHE ÉCOSYSTÉMIQUE POUR CONSERVER LES ESPÈCES AINSI QUE PROTÉGER ET RÉTABLIR LES ESPÈCES EN PÉRIL

4.1. Introduction

Une approche écosystémique pour planifier et gérer la conservation ne constitue pas un nouveau concept. Cette façon de procéder trouve ses origines dans une optique visant à intégrer l’information biologique, physique et sociologique. Le thème dominant de la gestion des écosystèmes a motivé la nécessité d’intervenir relativement à la détérioration répandue et rapide de l’environnement. La gestion des écosystèmes est perçue comme étant une façon globale d’aborder la gamme des questions environnementales, qui semblent énormes lorsqu’on les examine une à la fois. Tant les publications grand public que scientifiques traitent de pertes rapides de la biodiversité attribuables à des facteurs à grande échelle comme la détérioration de la couche d’ozone protectrice de la haute atmosphère, les incidences des changements climatiques et les incidences de l’empreinte humaine, particulièrement sur l'habitat des espèces. Étant donné ces vastes incidences, on se préoccupe de plus en plus de l’incidence humaine actuelle sur la biodiversité. Une importante partie de la solution consiste à planifier et à gérer attentivement les écosystèmes avec l’engagement actif de toutes les parties intéressées qui ont des incidences sur ces systèmes ou sont touchées par ceux-ci.

 4.2 Qu’entendons-nous par « approche écosystémique »?

On trouve la définition suivante de « approche écosystémique » dans L’état de l’environnement au Canada – 1996, d’Environnement Canada, « glossaire de termes choisis », et elle a été adoptée (sans la phrase finale)  dans L’état des discussions relatives à l’environnement et à l’économie – Préserver le capital naturel : Une vision pour la conservation de la nature au XXIe siècle. Rapport et recommandations de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie, 2003 :

« L’approche écosystémique est une approche globale et holistique permettant de comprendre et de prévoir les changements écologiques, d’en évaluer la gamme complète des conséquences et de prendre des mesures appropriées. Cette approche reconnaît la complexité des écosystèmes et les liens d’interdépendance de leurs éléments. L’approche écosystémique suppose notamment que les humains font partie intégrante des écosystèmes et que leurs systèmes sociaux et économiques sont en interaction constante avec d’autres éléments physiques et biologiques du système. Dans le contexte de la durabilité, il faut tenir compte de manière intégrée de toutes les interactions. »

Bien que les concepts faisant partie de la gestion des écosystèmes ne soient pas nouveaux, la mise en œuvre systématique  des approches écosystémiques en matière de conservation et de rétablissement des espèces en péril en est encore à ses balbutiements. Bien que beaucoup de choses aient été écrites dans les publications grand public et scientifiques récentes quant à la définition et à la caractérisation des approches écosystémiques, une grande confusion demeure relativement aux définitions et aux applications de cette « approche écosystémique ». En effet, certains auteurs utilisent les termes « approches d’espèces multiples », « approches écosystémiques » et « approches de gestion des écosystèmes » de façon interchangeable et les distinguent simplement des approches fondées sur « une seule espèce ». Bien que des travaux préliminaires aient été accomplis dans ce domaine et que certains ministères soient plus avancés que d’autres dans l’application des approches écosystémiques en matière de conservation et de protection des espèces (p. ex. le ministère des Pêches et des Océans), aucune politique ni ligne directrice fédérale coordonnée et uniforme ne permet encore de déterminer quand, où et comment appliquer l’approche écosystémique ou ses éléments. Ce qui est certain, c’est qu’un nombre croissant d’espèces sont proposées à des fins d’évaluation, évaluées et inscrites dans la catégorie « en péril ». Il est essentiel de discuter de la meilleure manière de planifier la conservation des espèces et de mettre en œuvre des processus uniformes, prévisibles et efficaces à l’aide d’une approche de gestion intégrée des écosystèmes afin de rétablir les espèces en péril ainsi que de désigner et de protéger l’habitat.

Aux fins du présent document de travail, l’approche écosystémique facilite la gestion de la conservation des espèces ainsi que la protection et le rétablissement des espèces en péril par la compréhension de l’interdépendance des espèces entre elles (y compris les humains) et de leur environnement physique. Les écosystèmes sont, par définition, complexes et à échelles multiples. Par conséquent, la compréhension exige, de façon inhérente, la prise en compte d’échelles multiples afin de conserver et de rétablir les espèces. Dans une approche écosystémique, les échelles multiples tiennent compte des facteurs touchant une seule espèce, des espèces multiples et le milieu (p. ex. paysage, communauté, bassin hydrographique).

La documentation didactique et l’expérience jusqu’à ce jour soutiennent qu’une approche écosystémique uniforme, prévisible, efficace et intégrée, qui comprend l’engagement de toutes les parties intéressées, soit en mesure de :

  • fournir une structure pour lier les parties individuelles et les composantes afin de conserver les espèces ainsi que protéger et rétablir les espèces en péril;
  • se concentrer sur la compréhension, la prise de décisions et les mesures dans des systèmes entiers, au besoin;
  • clarifier les circonstances pour l’application d’approches fondées sur une seule espèce, des espèces multiples ou axées sur le milieu pour les étapes d’évaluation, d’inscription, des programmes de rétablissement et des plans d’action;
  • relever l’information pertinente à l’habitat essentiel pendant les étapes de l’évaluation, du programme de rétablissement et des plans d’action;
  • encourager les réactions plus préventives et mieux intégrées aux pressions écosystémiques ainsi qu’aux besoins en matière de conservation et de rétablissement, y compris la désignation et la protection de l’habitat essentiel. Les approches prudentes et préventives anticipent et évaluent les besoins en matière de conservation alors que des options sont encore disponibles, et elles n’exigent pas des preuves concluantes de menace à l’espèce ou à l’habitat en tant que conditions préalables à la protection.

4.3 Points forts et points faibles d’une approche écosystémique

L’approche écosystémique ne constitue pas une panacée. Il reste encore beaucoup à apprendre. Quelques-uns des points forts et des points faibles de l’approche sont mis en évidence ci-dessous. L’élément clé est que l’approche sera utilisée lorsqu’il sera logique de le faire et que toutes les parties intéressées y participent (c’est‑à‑dire qu’elles fournissent des commentaires sur la FAÇON de mettre en œuvre l’approche, en acceptant leurs rôles et leurs responsabilités).

Selon les publications scientifiques actuelles et l’expérience jusqu’à ce jour, les points suivants comptent parmi les points forts d’une approche écosystémique convenablement planifiée et mise en œuvre :

  • promouvoir une réflexion et des solutions holistiques;
  • promouvoir l’efficacité et l’intégration quant à la planification de la conservation et de l’utilisation des terres et intégrer entièrement la gestion du paysage;
  • réduire les conflits susceptibles de survenir concernant les espèces inscrites qui occupent le même milieu (p. ex. la loutre de mer et l’ormeau nordique);
  • simplifier et intégrer les activités de consultation publique;
  • promouvoir la coopération parmi toutes les parties intéressées;
  • promouvoir une éthique de prévention rigoureuse en favorisant notamment les espèces actuellement non en péril;
  • se concentrer sur la compréhension, la prise de décisions et les mesures dans l’ensemble du système, plutôt que sur ses parties;
  • se concentrer sur le maintien de la capacité d’un système permettant de produire des biens et services écologiques par la conservation des structures, des processus et des interactions de l’écosystème;
  • exiger la mise en œuvre complète et cohérente des mesures dans l’ensemble des secteurs social, culturel, économique, politique et environnemental pertinents, souvent au sein d’une aire géographique définie;
  • réduire au minimum le dédoublement des activités (les ressources humaines et financières et le temps disponible) pour toutes les parties intéressées, particulièrement les membres de l’équipe de rétablissement. Cela signifie l’accroissement de la rentabilité avec le temps et l’augmentation d’occasions de réussite à long terme quant à la protection et au rétablissement des espèces en péril tant connues qu’inconnues AINSI QUE pour empêcher que les espèces ne deviennent en péril.

Selon les publications scientifiques actuelles et les parties concernées, les points suivants comptent parmi les points faibles et les défis de la mise en œuvre de l’approche écosystémique :

  • Le Canada et les autres compétences n’ont pas beaucoup d’expérience en matière d’élaboration et de mise en œuvre systématique de l’approche écosystémique dans la mesure où elle est liée à la conservation et au rétablissement d’espèces en péril.
  • Il nous faut une meilleure compréhension scientifique, y compris les connaissances traditionnelles autochtones des écosystèmes et la compréhension de leur fonctionnement et de leur interaction. Il nous faut combler les lacunes en matière d’information et mieux surveiller les systèmes; le milieu marin, y compris la désignation de l’habitat essentiel, offre des défis uniques en leur genre.
  • Toutes les parties concernées doivent partager une définition, une description et des pratiques claires et sans ambiguïté de ce qui compose une « approche écosystémique » dans la conservation et la protection des espèces en péril.
  • Il nous faut une compréhension claire de la nature de l’intervention des parties concernées en ce qui concerne l’approche écosystémique, y compris les peuples autochtones.
  • Cette approche n’est pas appropriée à toutes les situations; il nous faut des lignes directrices pour aider à déterminer quand l’approche est appropriée et quand elle ne l’est pas, qui prend ces décisions et comment les parties concernées peuvent influer sur ces décisions.
  • Son application peut être complexe et exiger beaucoup de temps.
  • À court terme, les engagements en matière de temps et de financement, pour toutes les parties intéressées, y compris les ministères et les organismes gouvernementaux, pourraient devenir de plus en plus intensifs à mesure que de l’expérience sera acquise.
  • Il faut aborder l’applicabilité de l’approche écosystémique reliée aux exigences particulières de la LEP relativement à l’évaluation des espèces, l’inscription, la préparation de programmes de rétablissement et des plans d’action, y compris un calendrier imposé. De façon générale, la conception et la mise en œuvre des approches écosystémiques en vertu de la LEP sont plus avancées pour les étapes de planification du rétablissement que pour les étapes d’évaluation et d’inscription. Les points forts et les points faibles de l’approche, compte tenu des différentes étapes, peuvent également varier.

Exemples d’approches écosystémiques axées sur une seule espèce, sur des espèces multiples et sur le milieu

À l’heure actuelle, les programmes de rétablissement qui traitent d’une seule espèce sont beaucoup plus nombreux que ceux axés sur des espèces multiples et sur le milieu. Historiquement, les programmes fondés sur une seule espèce ou sur un seul milieu ont été élaborés en adoptant une approche « limitée » qui ne tenait pas compte des principes et des pratiques de l’approche écosystémique. Tel qu’il est détaillé ci-dessus, cette approche limitée est maintenant perçue comme un facteur limitatif de plusieurs façons, et un changement est en train de s’effectuer vers une approche écosystémique dans l’évaluation des espèces et la planification du rétablissement, même pour celles axées sur une seule espèce. En tenant compte de l’écosystème et de tous ses éléments (p. ex. les espèces, les habitats, les interactions et les processus) dans un programme axé sur une espèce individuelle, l’équipe de rétablissement peut normalement produire des résultats plus vastes et plus synergiques en matière de protection et de conservation écologiques. Par exemple, le programme de rétablissement de la baleine boréale, population de l’est de l’Arctique canadien, est axé sur une seule espèce, mais il tient compte du rôle et des interactions de cette espèce dans un contexte écosystémique plus large. (Voir également les programmes du saumon sockeye, population du Pacifique, et celui de la tortue luth, qui déterminent des exigences écosystémiques pour atteindre des objectifs de rétablissement d’une seule espèce.)

Les approches axées sur des espèces multiples abordent plus d’une espèce en péril inscrite. Il existe environ 14 programmes de rétablissement axés sur des espèces multiples qui sont en place ou en cours de préparation au Canada. Ces programmes couvrent de deux à huit espèces inscrites. Quelques exemples comprennent le loup à tête large et le loup tacheté, population de l’Atlantique, le programme de rétablissement final du rorqual bleu, du rorqual commun et du rorqual boréal ainsi que le programme de rétablissement national final de l’obovarie ronde et du mollusque ptychobranche réniforme (consulter le Registre public de la LEP et suivre le lien « Rétablissement »).

Les approches axées sur le milieu abordent toutes les espèces pertinentes, les interactions parmi les espèces, les habitats et les processus dans un écosystème défini, sans se restreindre aux espèces en péril inscrites. Il existe environ dix plans de rétablissement portant sur des aires en place ou en cours de préparation au Canada. Le programme de rétablissement de la rivière Sydenham est perçu comme un excellent exemple d’approche écosystémique axée sur le milieu permettant le rétablissement des espèces en péril. La rivière Sydenham draine un grand bassin hydrographique (2 900 kilomètres carrés) dans le sud-ouest de l’Ontario. Au moins 82 espèces de poissons et 34 espèces de mollusques ont été trouvées dans la rivière. De nombreuses espèces sont rares au Canada, et plusieurs ont été inscrites comme espèces vulnérables, menacées ou en péril aux niveaux provincial et fédéral. En 1999, une équipe de rétablissement a été formée pour élaborer un plan pour aider à rétablir ces espèces en péril dans la rivière. L’approche aborde toutes ces espèces dans un plan unique pour la rivière, plutôt que de traiter de chaque espèce individuellement. Le plan de rétablissement a été achevé et publié par le Rétablissement des espèces canadiennes en péril (RESCAPÉ) en 2003. Ce plan de rétablissement axé sur des espèces multiples du bassin hydrographique est perçu comme étant le premier du genre au Canada. Le plan de rétablissement de 2003 constituera probablement le fondement du programme de rétablissement qui sera conforme à la LEP. Le plan de 2003 a déjà eu une influence importante sur la

planification et la mise en œuvre d’activités de conservation semblables dans d’autres écosystèmes aquatiques. L’initiative de l’écosystème des chênes de Garry a également fait l’objet d’une attention favorable. Cette initiative a entraîné au moins quatre programmes de rétablissement axés sur la région et conformes à la LEP, y compris le programme de rétablissement des espèces multiples qui sont en péril dans les régions boisées des chênes de Garry du Canada et le programme de rétablissement d’espèces multiples en péril dans les étangs printaniers et d’autres zones humides éphémères associés aux écosystèmes des chênes de Garry (consulter le Registre public de la LEP et suivre le lien « Rétablissement »).


Figure 1 : Approche écosystémique possible quant au rétablissement des espèces en péril

Approche écosystémique possible quant au rétablissement des espèces en péril


4.4 Problèmes à prendre en compte

L’adoption d’une approche écosystémique pour la protection et le rétablissement des espèces en péril et de leur habitat est vue comme un « cheminement » crédible et efficace, dans les circonstances appropriées. L’intention et les exigences légales de la LEP seront tout de même respectées, car les approches écosystémiques, à l’étape de la mise en œuvre, appuient :

  • des opportunités de consultation pour les partenaires, les intervenants et les membres du public afin de fournir des commentaires sur « l’opérationnalisation » des initiatives précises de gestion des écosystèmes (qui, comment, quand, calendrier, préparation des documents provisoires, etc.);
  • des opportunités d’engagement complet et équitable des peuples autochtones;
  • la reconnaissance des répercussions pour les partenaires et les intervenants et leurs processus;
  • le respect des exigences légales concernant les échéances, le contenu et le processus lié à l’évaluation, à l’inscription et aux programmes de rétablissement et plans d’action;
  • les activités d’intendance et le Programme d’intendance de l’habitat;
  • les possibilités de promotion du patrimoine naturel du Canada et de la sensibilisation connexe à la gestion des écosystèmes.
  • Certaines questions à prendre en compte comprennent :
  • clarifier les définitions, buts et objectifs réalistes des approches écosystémiques quant à la protection et au rétablissement des espèces en péril, y compris l’habitat essentiel;
  • expliquer en détail les points forts et les points faibles de l’approche écosystémique;
  • détailler les facteurs à prendre en compte (lignes directrices) au moment de l’évaluation de l’approche écosystémique, y compris de la combinaison appropriée des approches axées sur une seule espèce, sur des espèces multiples et sur le milieu pendant toutes les étapes : évaluation, inscription, programme de rétablissement et plans d’action;
  • indiquer la façon de veiller à ce que les exigences légales de la LEP soient respectées, y compris les calendriers pour l’inscription des espèces individuelles et pour l’affichage des programmes de rétablissement et des plans d’action;
  • évaluer l’applicabilité de l’approche écosystémique quant aux exigences particulières de la LEP pour l’évaluation des espèces, l’inscription, les programmes de rétablissement et les plans d’action;
  • s’assurer que le public a l’occasion de participer à l’élaboration et à la mise en œuvre de l’approche écosystémique;
  • assurer la participation entière et respectueuse des peuples autochtones au processus.

4.5 Questions à prendre en compte

Plusieurs ministères qui participent à la conservation et à la protection des espèces sauvages commencent à appliquer des approches écosystémiques à la protection et au rétablissement des espèces. Ils ont entrepris de réorienter leurs capacités scientifiques, d’analyse, de surveillance, de promotion de la conformité et d’application de la loi, pour ne nommer que celles-ci, afin de soutenir de nouveaux cadres de planification axés sur les écosystèmes et de nouveaux plans de mise en œuvre. La participation des parties intéressées est cruciale. Dans ce contexte, on demande aux parties intéressées de se pencher sur les questions suivantes :

  • Afin d’éviter que des espèces ne deviennent en péril, quels sont les aspects les plus importants de l’approche écosystémique qui devraient être mis en œuvre ou renforcés?
  • Afin de protéger et de rétablir les espèces en péril, quels sont les aspects les plus importants de l’approche écosystémique qui devraient être mis en œuvre ou renforcés?
  • Quelles mesures prioritaires recommanderiez-vous pour veiller à ce que les principaux ministères intègrent des approches écosystémiques afin de mieux conserver les espèces et de mieux protéger et de rétablir les espèces en péril, y compris leur habitat essentiel?
  • De quelle manière votre organisme ou votre secteur peuvent-ils contribuer à renforcer l’approche écosystémique afin d’éviter que de nouvelles espèces deviennent en péril, et afin de protéger et de rétablir les espèces en péril?

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5. TENIR COMPTE DES FACTEURS SOCIOÉCONOMIQUES POUR AMÉLIORER LA PRISE DE DÉCISIONS RELATIVEMENT À LA LEP

5.1 Quelles sont les considérations socioéconomiques?

L’analyse socioéconomique est un outil offrant une meilleure compréhension de la portée et de la répartition des avantages et des coûts liés à la protection d’une espèce en vertu de la LEP. L’analyse socioéconomique cherche également à déterminer des mesures rentables qui optimisent les avantages et réduisent au minimum les incidences négatives provenant des mesures relatives à l’inscription et au rétablissement d’espèces en péril qui sont proposées en vertu de la LEP afin de les protéger. Elle se concentre sur les effets socioéconomiques des décisions, y compris les effets sur l’économie, la santé, la culture, les traditions, les styles de vie et les ressources du patrimoine. (D’après la Loi sur l’évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon, 2003)

5.2 Améliorer la prise de décisions à l’aide de l’analyse socioéconomique

La Stratégie canadienne de la biodiversité stipule que les décisions concernant le développement doivent prendre en compte les valeurs écologiques, économiques, sociales et culturelles. En exigeant que le savoir des communautés, leurs intérêts, y compris leurs intérêts socioéconomiques, soient pris en compte dans l’élaboration des mesures de rétablissement, la LEP reconnaît également l’importance d’une meilleure prise de décision intégrée. L’intégration de ces valeurs permet une prise de décisions éclairée et la détermination des mesures de gestion les plus efficaces pour les espèces en péril. Le but de l’analyse socioéconomique est de fournir de l’information pertinente qui aidera les décideurs à prendre de meilleures décisions.

Les mesures d’inscription, de protection et de rétablissement prises en vertu de la LEP entraîneront des avantages et des coûts. L’analyse socioéconomique peut être utilisée pour aider à déterminer quelles sont les mesures rentables. Une analyse de tous les avantages et de tous les coûts économiques, sociaux, culturels et environnementaux importants connexes à une proposition donnée, y compris les points de vue des partenaires et des intervenants sur ces avantages et ces coûts, peut être perçue comme un pas vers un outil de prise de décisions plus complet, plus équilibré, bien consigné, transparent et, par conséquent, plus éclairé.

Il est reconnu que l’analyse socioéconomique comporte des limites et des défis. Comme c’est le cas de toutes les sciences sociales et naturelles, l’analyse socioéconomique est limitée par des restrictions en matière de données (p. ex. non disponibles, insuffisantes, difficiles à interpréter, à quantifier ou à qualifier) et des différences d’interprétation valables d’un professionnel à l’autre. Les analyses socioéconomiques convenablement menées tiennent compte de ces limites et du fait qu’il est impossible de comprendre parfaitement ou de la même manière toutes les répercussions que des décisions potentielles peuvent avoir sur l’économie, la santé, la culture, les traditions, les modes de vie et les ressources patrimoniales. Ces limites sont également déterminées par des questions importantes, à savoir qui tire avantage et qui assume les coûts liés à certaines décisions, ainsi que par des facteurs intergénérationnels.

L’analyse des avantages sociaux et économiques (valeur) de la conservation des espèces comparativement à l’évaluation des incidences sociales et économiques éventuelles de la protection et du rétablissement des espèces est souvent problématique. L’évaluation des avantages sociaux de la conservation des espèces comprend la valorisation de bon nombre d’éléments intangibles qui sont difficiles ou impossibles à quantifier avec exactitude ou de façon juste. Elle reconnaît également que les avantages sont souvent subtils et seulement réalisés à plus long terme. D'autre part, les coûts se font souvent ressentir à court terme et sont plus facilement quantifiables. Des préoccupations légitimes ont aussi été soulevées au sujet de la nécessité d’assurer que les personnes qui effectuent les analyses socioéconomiques tiennent entièrement compte des points de vue régionaux et des différents systèmes de valeurs que détiennent légitimement différentes couches de la société canadienne. Par exemple, les Canadiennes et les Canadiens qui habitent les villes du sud du pays peuvent avoir des points de vue très différents sur les coûts et les avantages sociaux, culturels et économiques de la conservation des espèces comparativement à ceux des Inuits de l’Arctique qui dépendent de nourritures traditionnelles plutôt que de produits alimentaires coûteux et importés.

La prise en compte des facteurs socioéconomiques est également perçue comme présentant plusieurs avantages, y compris les suivants :

  • la compréhension de la relation entre les activités humaines et les espèces en péril peut aider à concevoir des mesures efficaces d’inscription, de protection et de rétablissement qui maximisent les avantages biologiques et réduisent au minimum les coûts pour les Canadiennes et les Canadiens;
  • les ressources humaines et financières de la société sont limitées. L’analyse socioéconomique peut être utilisée pour aider à déterminer des mesures de rétablissement rentables et aider à affecter les ressources limitées parmi les diverses espèces ou les divers groupes d’espèces en péril;
  • la compréhension par le grand public des évaluations qualitatives et quantitatives des avantages et des coûts socioéconomiques liés à certaines décisions potentielles, en particulier la compréhension accrue des facteurs pris en compte dans l’estimation des avantages et des coûts intangibles, des considérations intergénérationnelles, et du rôle des approches préventives dans les analyses;
  • la prise en compte des principes économiques peut contribuer au rétablissement des espèces en aidant à concevoir des mesures de rétablissement efficaces du point de vue biologique, acceptables socialement et rentables économiquement;
  • il se peut que les mesures de rétablissement entraînent un rendement décroissant. L’analyse socioéconomique peut aider à déterminer quand les coûts du rétablissement commencent à augmenter plus rapidement que le taux de rétablissement, de sorte que des décisions éclairées peuvent être prises quant à la meilleure manière d’affecter des ressources limitées.
  • l’analyse socioéconomique peut aider à trouver des possibilités en matière de rétablissement qui maximisent les avantages, diminuent les répercussions financières, inversent la perception que des effets financiers négatifs surviendront et, par la détermination des répercussions à l’avance, contreviennent même aux effets financiers négatifs.

L’envergure et la portée de l’analyse socioéconomique menée à bien concernant la planification de l’inscription et du rétablissement devraient être proportionnelles à l’ampleur et à la complexité des incidences éventuelles. De l’information quantitative et qualitative devrait être utilisée. La quantité d’analyses nécessaires dépend de l’importance et de la complexité des avantages et des coûts prévus, du besoin opportun et des effets prévus d’une décision. Les processus de consultation et d’engagement décrits dans la LEP en ce qui concerne l’inscription et le rétablissement des espèces donnent à toutes les parties intéressées l’occasion de présenter des commentaires sur l’analyse socioéconomique et les facteurs utilisés pour aider à éclairer les décisions relatives à la LEP.

L’inscription d’une espèce en vertu de la LEP s’effectue selon un processus réglementaire. Aussi est-elle régie par la Politique de réglementation du gouvernement du Canada (novembre 1999). Le principal objectif de la Politique de réglementation du gouvernement du Canada est de veiller à ce que l’utilisation des pouvoirs de réglementation du gouvernement fédéral entraîne le plus grand avantage net pour la société canadienne et que les Canadiennes et les Canadiens soient consultés avant que cet avantage net ne soit généré. Le processus réglementaire fédéral requiert la préparation d’un résumé de l’étude d’impact de la réglementation (RÉIR, présentant de manière détaillée les avantages et les coûts sociaux et économiques potentiels pouvant découler de l’inscription des espèces. Cette analyse est publiée dans la Gazette du Canada et dans le Registre public de la LEP.

L’analyse socioéconomique sera effectuée à l’étape de l’inscription pour éclairer la prise de décision. Les analystes tenteront de relever les domaines dans lesquels des données ou des renseignements socioéconomiques seront utiles à l’analyse socioéconomique pendant la planification du rétablissement. Les analyses socioéconomiques devraient être utiles au processus de planification du rétablissement et elles permettront de faire un choix parmi les diverses mesures de rétablissement. Par exemple, il pourrait y avoir plusieurs types de mesures de rétablissement susceptibles de mener au même résultat – la protection et le rétablissement des espèces en péril – tout en ayant des répercussions socioéconomiques différentes.

Bien que la LEP n’exige pas expressément qu’une analyse socioéconomique soit menée dans le cadre de l’élaboration des plans de gestion des espèces préoccupantes (articles 65 à 72 de la LEP), toute analyse effectuée doit être conforme à la politique fédérale et aux lignes directrices socio-économiques s’y rapportant.

5.3 Dossiers à prendre en compte

Au moment de procéder à la mise en œuvre des considérations socioéconomiques, certains des dossiers à examiner, dans le contexte de la LEP, comprennent :

  • valoriser et assurer la cohérence de tous les facteurs socioéconomiques de façon entière et équitable; par exemple, on reconnaît généralement qu’il est difficile d’accorder de la valeur à des avantages « moins tangibles » comme celui de l’intégrité des écosystèmes que nous laissons pour les générations à venir et l’assurance que les écosystèmes et les espèces continueront à exister;
  • déterminer les occasions pour le public de prendre des engagements opportuns relativement aux considérations socioéconomiques;
  • assurer un engagement complet et respectueux des peuples autochtones.

 5.4 Questions à prendre en compte

  • Quelles recommandations formuleriez-vous concernant la prise en compte de facteurs socioéconomiques abordés dans les processus d’inscription et de planification du rétablissement de la LEP?
  • Quel rôle vous voyez-vous jouer, à titre de particulier, d’organisation ou de secteur, lorsque vous tenez compte des facteurs socioéconomiques liés aux processus de la LEP?
  • Quelles recommandations émettriez-vous pour assurer l’efficacité et l’engagement de toutes les parties intéressées relativement à la prise en compte des facteurs socioéconomiques dans le cadre des processus de prise de décisions en vertu de la LEP?

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6. PROMOUVOIR LE PATRIMOINE NATUREL

6.1  Qu’est-ce que le patrimoine en matière de conservation?

La Stratégie canadienne de la biodiversité fait ressortir que les particuliers et les communautés doivent être incités à comprendre et à reconnaître la valeur de la biodiversité ainsi que les causes de son déclin afin que les activités visant à conserver la biodiversité donnent des résultats. L’appui solide du public visant à soutenir les mesures nécessaires pour maintenir la biodiversité et rétablir les espèces en péril, maintenant et à l’avenir, dépend d’un public canadien informé et réceptif. Les Canadiennes et les Canadiens, étant bien informés, assumeront leurs responsabilités en matière de protection des espèces et de leurs habitats et feront des choix judicieux.

Ces observations doivent être évaluées dans le contexte de l’évolution démographique rapide du Canada. Les données des recensements montrent que le Canada devient davantage urbanisé et plus diversifié ethniquement, notamment dans ses plus grandes villes. De plus, l’ensemble de la population vieillit alors que la génération des baby-boomers arrive à l’âge de la retraite. La recherche montre que les jeunes, les citadins et les nouveaux immigrants visitent très peu les endroits patrimoniaux remarquables du Canada. Pour que les activités actuelles de conservation et de protection des espèces en péril demeurent un succès à moyen et à long termes, les principaux ministères doivent compter, parmi les plus grands et intéressants défis à relever, la participation et la réponse aux besoins et aux intérêts de ces divers publics cibles.

Il a été démontré que l’éducation constitue le moyen le plus rentable d’assurer un soutien à long terme aux politiques sociales. L’éducation permet aux particuliers de prendre des décisions éclairées en matière de style de vie et de consommation, qui sont sensibles aux objectifs de conservation en matière de biodiversité et d’utilisation durable. La Stratégie canadienne de la biodiversité fait ressortir que l’éducation relative à la biodiversité et la sensibilisation de la communauté devraient être renforcées de différentes façons pour atteindre les gens partout au pays. Les thèmes de la biodiversité devraient être renforcés dans les programmes des systèmes d’éducation officiels ainsi que dans des milieux non officiels comme les musées, les zoos, les aquariums, les jardins botaniques, les centres d’interprétation de la nature et les parcs. L’augmentation de la sensibilisation et l’éducation pourraient également se faire par l’intermédiaire de moyens tels que les médias de masse, les films ou les programmes informatiques interactifs. L’Agence Parcs Canada a un lien particulièrement vigoureux et immédiat avec bon nombre de Canadiennes et de Canadiens grâce aux touristes de ses parcs nationaux et de ses aires nationales de conservation marine, où des programmes de sensibilisation et d’information,et la participation à des organismes collaborateurs et des programmes de bénévolat.sont proposés.  Le plan directeur de 2006-2007 de l’Agence Parcs Canada reconnaît précisément qu’elle créera d’autres possibilités d’accroître la sensibilisation et la communication auprès des ces divers groupes afin d’obtenir leur soutien à l’égard du patrimoine naturel et culturel du Canada. L’habileté des principaux ministères à rejoindre les gens là où ils vivent, se divertissent et apprennent, qu’il s’agisse d’endroits patrimoniaux et de sites adjacents au pays, sera essentielle au maintien de la pertinence des initiatives de conservation et de protection et à leur représentativité des points de vue des Canadiennes et des Canadiens.

Essentiellement, la réussite de la planification et de la mise en œuvre globale en matière de conservation exige « l’accord » de toutes les parties intéressées, maintenant et à l’avenir. Cela est particulièrement pertinent pour les peuples autochtones. Le transfert de connaissances et la promotion des cultures et des modes de vie autochtones, qui englobent des approches holistiques, le respect des espèces sauvages, la subsistance et l’utilisation durable des espèces sauvages, les connaissances et les valeurs traditionnelles, ainsi que le respect pour les aînés et les jeunes, sont des éléments essentiels du patrimoine canadien en matière de conservation. En fait, l’article 8(j) de la Convention sur la diversité biologique déclare que chaque Partie contractante :

Sous réserve des dispositions de sa législation nationale, respecte, préserve et maintient les connaissances, innovations et pratiques des communautés autochtones et locales qui incarnent des modes de vie traditionnels présentant un intérêt pour la conservation et l'utilisation durable de la diversité biologique et en favorise l'application sur une plus grande échelle, avec l'accord et la participation des dépositaires de ces connaissances, innovations et pratiques et encourage le partage équitable des avantages découlant de l'utilisation de ces connaissances, innovations et pratiques;

6.2 Questions à prendre en compte

  • Quelles mesures prioritaires recommanderiez-vous pour promouvoir la conservation du patrimoine du Canada?
  • Que peut faire le gouvernement pour mieux faire participer les Canadiennes et les Canadiens quant à la promotion du patrimoine naturel du Canada?
  • Comment croyez-vous que vous contribuez, à titre de particulier, d’organisme ou de secteur, à la promotion du patrimoine naturel  du Canada, particulièrement auprès des jeunes Canadiennes et Canadiens?

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7. PROCHAINES ÉTAPES

Au début de l’automne 2006, un document de travail provisoire a été révisé afin de tenir compte des commentaires reçus pendant le processus d’engagement précédent la table ronde. Le document de travail révisé aidera à établir le cadre des discussions qui auront lieu pendant la table ronde. Le document sera également affiché dans le Registre public de la LEP. Un résumé de tous les commentaires reçus sur les questions soulevées dans le document sera remis aux participants à la table ronde et il sera également affiché dans le Registre.

Les recommandations formulées à l’issue de la table ronde seront affichées dans le Registre public de la LEP. La ministre de l’Environnement répondra aux recommandations écrites émises pendant la table ronde moins de 180 jours après les avoir reçues. Une copie de la réponse de la ministre sera affichée dans le Registre public de la LEP. La deuxième table ronde de la ministre devrait grandement tirer profit des leçons apprises au cours de la première table ronde. Les recommandations issues de la première table ronde, ainsi que de la réponse de la ministre, sont susceptibles d’influer sur la préparation de l’examen parlementaire quinquennal de la LEP.

Toute personne ayant besoin d’information additionnelle devrait communiquer avec :

Table de ronde de la ministre en vertu de la Loi sur les espèces en péril
Division des espèces en péril
Service canadien de la faune, Environnement Canada

Place Vincent Massey, 4e étage
351, boul. Saint -Joseph
Gatineau (Québec)  K1A 0H3

Courriel : mrt-trm@ec.gc.ca

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ANNEXE UN : BIBLIOGRAPHIE ANNOTÉE DES DOCUMENTS DE RÉFÉRENCE

La présente annexe constitue une bibliographie annotée des documents de référence. Elle comprend les adresses des sites Web de plusieurs documents clés connexes aux thèmes et aux questions abordés à la table ronde de la ministre. La Loi sur les espèces en péril : un guide, en langage courant, et le Registre public de la Loi sur les espèces en péril (LEP) donnent de l’information détaillée sur la Loi et les politiques et les pratiques connexes. Les rapports annuels au Parlement concernant l’administration et l’application de la LEP fournissent des renseignements détaillés sur les activités et la progression accomplies à ce jour pour chaque aspect de la Loi. Les parties intéressées et les participants à la table ronde qui ne connaissent pas pleinement les initiatives canadiennes actuelles visant la conservation et le rétablissement des espèces en péril, y compris la LEP, sont encouragés à consulter les références mentionnées ci-dessous.

 

Le Registre public de la Loi sur les espèces en péril :

Le point de départ de toute documentation sur la LEP devrait être le Registre public de la LEP. L’adresse du site Web est www.registrelep.gc.ca.

L’article 120 de la Loi exige que la ministre de l’Environnement établisse un registre public de sorte que soit facilité l’accès aux documents afférents aux questions touchant la Loi. Certains des documents clés se trouvant sur le Registre sont :

  • La Loi même, en plus des règlements et des décrets promulgués en vertu de la Loi;
  • les accords conclus au titre de l’article 10;
  • les critères établis par le COSEPAC pour la classification des espèces sauvages;
  • les rapports de situation relatifs aux espèces sauvages que le COSEPAC a soit fait rédiger, soit reçu à l’appui d’une demande;
  • la Liste des espèces en péril;
  • les codes de pratique et les normes ou les lignes directrices nationales élaborés sous le régime de la Loi;
  • les accords et les rapports visés à l’article 111 ou au paragraphe 113(2), ou des avis précisant que ces accords ou rapports ont été déposés devant le tribunal et qu’ils sont accessibles au public;
  • chaque rapport exigé par la Loi (consulter, par exemple, l’article 126 qui exige un rapport annuel au Parlement sur l’administration de la LEP et l’article 128 qui exige un rapport général sur la situation des espèces sauvages tous les cinq ans).

Le Registre public comprend un guide de la LEP, complet et très utile, qui se trouve à l’adresse :

www.registrelep.gc.ca/the_act/HTML/Guide_f.cfm#27

De l’information générale sur la LEP, y compris des feuillets d’information sur l’Accord pour la protection des espèces en péril et le Programme d’intendance de l’habitat, ainsi que les rapports annuels de la LEP et du COSEPAC se trouvent à l’adresse :

www.registrelep.gc.ca/gen_info/default_f.cfm

Le texte complet de l’Accord est disponible à l’adresse

www.especesenperil.gc.ca/recovery/accord_f.cfm

Sites Web des ministères et des organismes principaux :

En plus du Registre, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et l’Agence Parcs Canada maintiennent leurs propres sites Web qui abordent divers aspects des espèces en péril. Il s’agit de :

Environnement Canada : Service canadien de la faune :

www.cws-scf.ec.gc.ca

Pêches et Océans Canada :

 www.dfo-mpo.gc.ca/species-especes/home_f.asp

Agence Parcs Canada :

www.pc.gc.ca/nature/eep-sar/index_f.asp

Les sites Web liés aux initiatives des ministères principaux portant sur les espèces en péril comprennent :

  • Le Rétablissement des espèces canadiennes en péril (RESCAPÉ)

www.especesenperil.gc.ca/recovery/default_f.cfm


  • Faune et flore du pays (des descriptions détaillées des espèces sauvages, des discussions sur les questions, des mesures qu’il est possible de prendre pour favoriser les espèces sauvages et le matériel didactique que les professeurs et les chefs de groupe peuvent utiliser) :

www.hww.ca/index_f.asp

Comité sur la situation des espèces en péril au Canada :

Le site Web du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) renferme de l’information complète et utile sur tous les aspects des procédures, des évaluations et des rapports de situation du COSEPAC :

www.cosepac.gc.ca

Documentation sur le capital naturel :

Anielski, Mark et Sara Wilson. Novembre 2005.  Counting Canada's Natural Capital: assessing the real value of Canada's ecosystem services.  Canadian Boreal Initiative/Pembina Institute. 78 p. Accessible en anglais seulement à :

www.borealcanada.ca/reports_e.cfm

La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) 2003

L’état des discussions relatives à l’environnement et à l’économie – Préserver le capital naturel : Une vision pour la conservation de la nature au 21e siècle, rapport et recommandations accessibles à :

www.nrtee-trnee.ca/Publications/HTML/Complete-Documents/SOD_Nature_F/intro-page_F.htm

La Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) 2003

L’État du débat relatif à l’environnement et à l’économie – Les Indicateurs d’environnement et de développement durable pour le Canada, rapport et recommandations accessibles à :

www.nrtee-trnee.ca/Publications/HTML/Complete-Documents/Report_Indicators_F/ESDI-Report_IntroPage_f.htm

Olewiler, N. 2004. La valeur du capital naturel dans les régions peuplées du Canada. Publié par Canards Illimités Canada et Conservation de la nature Canada. 36 pages, accesible à :

www.ducks.ca/aboutduc/news/archives/pdf/ncapital.pdf


Documentation sur les approches multi-espèces et écosystémiques :

Clark, J. Alan et Erik Harvey. Juin 2002. Assessing Multi-Species Recovery Plans Under The Endangered Species Act. Pour obtenir une version papier, il suffit d’envoyer un courriel à l’adresse mrt-trm@ec.gc.ca.

Environnement Canada. 18 avril 2006. The Ecosystem Approach Applied to the Assessment of Species at Risk: A Discussion Paper: rapport provisoire préparé par Simon Nadeau, Service canadien de la faune, Environnement Canada.Pour obtenir une version papier, il suffit d’envoyer un courriel à l’adresse mrt-trm@ec.gc.ca

An Assessment of Multi‑species Recovery Strategies and Ecosystem-based Approaches for management of Marine Species at Risk in Canada, un rapport de WWF-Canada préparé pour Pêches et Océans Canada, Direction générale des océans par Sheppard, Victoria, Robert Rangeley et Josh Laughren. Avril 2005. Pour obtenir une version papier, il suffit d’envoyer un courriel à l’adresse : mrt-trm@ec.gc.ca.

Report on the Oceans Directorate Workshop: SARA Multi-species and Ecosystem Based Recovery, préparé pour la Direction générale des océans, Ottawa, par Julie Gardner, Dovetail Consulting Inc., le 12 mars 2006, Vancouver. Pour obtenir une version papier, il suffit d’envoyer un courriel à l’adresse mrt-trm@ec.gc.ca.

La Stratégie canadienne de la biodiversité :

Le site Web suivant comprend de l’information détaillée sur la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies, la réponse du Canada à la Convention (la Stratégie canadienne de la biodiversité) et le groupe de travail fédéral-provincial-territorial qui aide à la mise en œuvre continue de la Stratégie.

www.eman-rese.ca/eman/reports/publications/rt_biostrat/intro.html

[en anglais seulement]

Évaluation formative des programmes fédéraux pour la protection des espèces en péril, rapport final, juillet 2006 :

Préparé pour Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et l’Agence Parcs Canada par Stratos Inc, en collaboration avec Alison Kerry, Hajo Versteeg, Lise Labelle et Tom Shillington. Le présent rapport se trouve à l’adresse :

www.ec.gc.ca/ae-ve/default.asp?lang=Fr&n=53869FF3-1

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