Politiques relatives aux espèces en péril - Politique sur la survie et le rétablissement - 2016 [Proposition]

Loi sur les espèces en péril
Série de Politiques et de Lignes directrices

1.0. Préface

Les termes « rétablissement » et « survie », utilisés fréquemment dans la Loi sur les espèces en péril (LEP), ont des incidences sur la détermination du caractère réalisable du rétablissement, l’établissement des objectifs en matière de population et de répartition, les décisions relatives à l’inscription d’urgence, l’identification des menaces, la désignation de l’habitat essentiel, la délivrance des permis, la détermination de la mise en péril, la prise des décrets d’urgence, et la compréhension de l’objet de la Loi. Les termes « rétablissement » et « survie » ne sont pas définis dans la Loi. La présente politique explique ces termes en se fondant sur des principes scientifiques dans le contexte de la LEP (voir la section 6 ci-dessous), et établit les critères relatifs à leur application. Elle oriente l’interprétation de ces termes dans le contexte de l’élaboration de programmes de rétablissement, comme l’exige le paragraphe 37(1) de la LEP, y compris l’exigence de déterminer le caractère réalisable, au point de vue technique et biologique, du rétablissement de l’espèce en péril inscrite comme étant menacée, en voie de disparition ou disparue du pays (article 40 de la LEP), et l’exigence selon laquelle le programme de rétablissement doit comprendre « un énoncé des objectifs en matière de population et de dissémination [répartition] visant à favoriser la survie et le rétablissement de l’espèce » (alinéa 41(1)d) de la LEP). La politique atteint cet objectif en fixant une limite supérieure et une limite inférieure du rétablissement et en précisant les concepts biologiques à considérer, y compris l’information de nature historique. La politique traite aussi de l’établissement d’objectifs visant les espèces préoccupantes dans un plan de gestion (article 65 de la LEP). Enfin, elle remplace les directives fournies dans les politiques de la LEP (2009, version provisoire).

2.0. Objectif de la politique

La présente politique vise, d’une part, à fournir une interprétation uniforme des concepts de « survie » et de « rétablissement », tels qu’ils sont appliqués à la LEP au sein du gouvernement fédéral, en particulier dans le cadre de la détermination du caractère réalisable du rétablissement (article 40 de la LEP), et à l’« […] énoncé des objectifs en matière de population et de dissémination [répartition] visant à favoriser la survie et le rétablissement de l’espèce » (alinéa 41(1)(d) de la LEP) dans un programme de rétablissement et, d’autre part, à garantir que ces objectifs sont compatibles avec l’objet de la LEP.

3.0. Énoncé de la Politique

La LEP vise :1) à prévenir la disparition − de la planète ou du Canada seulement − des espèces sauvages; 2) à permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition ou menacées; 3) à favoriser la gestion des espèces préoccupantes pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées (article 6 de la LEP). Le premier de ces objectifs peut être caractérisé comme étant la survie de l’espèce. Le deuxième objectif du rétablissement peut constituer une norme plus stricte et plus difficile à respecter. Le troisième objectif se veut une mesure de prévention.

Figure 1 : Modèle conceptuel du rétablissement et de la survie
Graphique du rétablissement et de la survie
Description longue pour la figure 1

La figure 1 est une représentation graphique du modèle conceptuel du rétablissement et de la survie, qui illustre les idées suivantes : le seuil de survie reflète un degré de redondance, de résilience et de représentation plus faible que le seuil de rétablissement minimal, et il existe un éventail d’options de survie entre ces deux seuils. Au-dessus du seuil de rétablissement minimal se trouve un éventail d’options de rétablissement. Le meilleur scénario concrétisable correspond à la meilleure de ces options compte tenu des changements irréversibles survenus par rapport à la condition historique de l’espèce.

Comme l’illustre la figure 1, la survie et le rétablissement se situent le long d’un continuum de probabilité de persistance, qui s’étend depuis la condition historique (où l’activité humaine n’entraînait pas d’effets significatifs) jusqu’au niveau le plus bas (où la survie d’une espèce n’est plus possible). Bien que le concept de seuil de survie soit uniforme pour l’ensemble des espèces, le concept de rétablissement varie selon l’espèce, tout comme l’éventail des options de rétablissement, car la probabilité de persistance varie naturellement d’une espèce à l’autre. De même, le seuil de survie est normalement difficile à quantifier.

3.1. Survie

Le ou les ministres compétents considéreront qu’une espèce en péril a une chance acceptable de survie au Canada lorsque la situation de cette dernière aura dépassé les critères suivants, également connus comme étant le seuil de survie (voir la figure 1).

Une espèce inscrite se situe vraisemblablement au-dessus du seuil de survie lorsqu’elle est :

  • stable ou en croissance sur une période de temps biologiquement pertinente; et
  • résiliente, c’est-à-dire que la population est de taille suffisamment grande pour se rétablir de perturbations périodiques et éviter un effondrement démographique et génétique; et
  • répandue ou qu’il y a redondance de sa population : de multiples (sous-) populations ou localités disponibles pour résister à des événements catastrophiques et faciliter un sauvetage, au besoin; et
  • liée à d’autres populations, c’est-à-dire que l’aire de répartition de l’espèce au Canada n’est pas gravement ou artificiellement fragmentée; et
  • protégée des menaces anthropiques : les menaces graves d’origine non naturelle sont atténuées; et/ou

Conformément à son cycle vital et à son écologie au Canada :

  • la persistance est facilitée par la connectivité avec des populations de l’extérieur du Canada et/ou par une intervention dans l’habitat dans le cas d’espèces qui se trouvent naturellement sous le seuil de survie au Canada.

3.2. Rétablissement

La présente politique reconnaît que le rétablissement d’une espèce en péril ne peut pas être défini par une valeur unique, mais plutôt par un éventail de possibilités, le long d’un continuum de probabilité de persistance ayant une limite supérieure et une limite inférieure (voir la figure 1). Dans tous les cas, la limite supérieure correspond au rétablissement complet (voir la section 5.0). Toutefois, puisque, dans de nombreux cas, les espèces ou leur habitat ont subi des changements irréversibles par suite de l’activité humaine, le rétablissement à ce niveau n’est pas toujours réalisable au point de vue biologique et technique. En conséquence, dans la pratique, le ou les ministres compétents interpréteront la limite supérieure du rétablissement comme étant le meilleur scénario concrétisable (voir la section 5.0) ne dépassant pas les critères du rétablissement complet.

De façon générale, le ou les ministres compétents considéreront la limite inférieure du rétablissement d’une espèce en péril au Canada comme le seuil de rétablissement minimal (voir la figure 1). Le seuil de rétablissement minimal est caractérisé par les énoncés suivants :

  • les critères relatifs à la survie sont respectés et/ou dépassés; et,
  • il y a une représentation traitant de la répartition historique de l’espèce au Canada, qui vise à bien illustrer la gamme complète de sa diversité écologique et génétique; et,
  • la condition de l’espèce s’est améliorée par rapport à celle déterminée lorsque l’espèce a été évaluée pour la première fois comme étant en péril (voir la section 6); et,
  • une fois atteinte, la perpétuation de cet état rétabli ne dépend pas d’une intervention majeure, directe et continue pour maintenir les populations.

Dans le cas des espèces historiquement précaires au Canada (voir la section 6.0), le meilleur scénario concrétisable qui ne dépasse pas les critères du rétablissement complet est par définition sous le seuil de rétablissement minimal (voir la figure 2b) et, par conséquent, le concept de limites supérieure et inférieure ne s’applique pas à ces espèces.

3.3. Caractère réalisable du rétablissement

De façon générale, le rétablissement sera considéré comme réalisable pour les espèces qui n’étaient pas historiquement précaires, si le meilleur scénario concrétisable, après considération des changements irréversibles, permet d’atteindre le seuil de rétablissement minimal. Autrement, le rétablissement n’est pas réalisable (voir la figure 2a).

Figure 2: Que signifie le caractère réalisable? a) Espèces historiquement non précaires au Canada; b) Espèces historiquement précaires au Canada.
Graphique de la faisabilité de la récupération - non précaire
Description longue pour la figure 2

Les figures 2a et 2b montrent des variations du modèle conceptuel de la figure 1 pour expliquer ce qu’on entend par « caractère réalisable du rétablissement ». Selon la figure 2a, si une espèce était historiquement non précaire, alors elle aurait présenté dans le passé un degré élevé de redondance, de résilience et de représentation. La figure illustre l’énoncé de politique suivant : « De façon générale, le rétablissement sera considéré comme réalisable pour les espèces qui n’étaient pas historiquement précaires, si le meilleur scénario concrétisable, après considération des changements irréversibles, permet d’atteindre le seuil de rétablissement minimal ».

La figure 2b montre que, si une espèce était historiquement précaire, alors elle aurait présenté dans le passé un faible degré de redondance, de résilience et de représentation. La figure illustre l’énoncé de politique suivant : « Pour les espèces historiquement précaires, le rétablissement sera considéré comme réalisable si l’ampleur des changements irréversibles est telle que, selon le meilleur scénario concrétisable, il est réalisable, sur les plans technique et biologique, d’améliorer la condition de ces espèces jusqu’à un point où elle s’approche de la condition historique. Pour ces espèces, le rétablissement n’est pas jugé réalisable si l’ampleur des changements irréversibles est telle qu’il est impossible, sur les plans technique et biologique, d’améliorer leur condition de manière à ce qu’elle s’approche de la limite inférieure de la condition historique ».

Ensemble, les figures 2a et 2b illustrent également l’idée selon laquelle une espèce historiquement précaire ne peut pas tolérer autant de changements irréversibles qu’une espèce non historiquement précaire et que même des changements irréversibles de faible ampleur peuvent rendre le rétablissement irréalisable. Toutefois, le degré de redondance, de résilience et de représentation nécessaire au rétablissement de l’espèce serait moindre.

Pour les espèces historiquement précaires, le rétablissement sera considéré comme réalisable si l’ampleur des changements irréversibles est telle que, selon le meilleur scénario concrétisable, il est réalisable, au point de vue technique et biologique, d’améliorer la condition de ces espèces jusqu’à un point où elle s’approche de la condition historique. Pour ces espèces, le rétablissement n’est pas jugé réalisable si l’ampleur des changements irréversibles est telle qu’il est impossible, au point de vue technique et biologique, d’améliorer leur condition de manière à ce qu’elle s’approche de la limite inférieure de la condition historique (voir la figure 2b). Dans un tel cas, la survie des espèces peut être obtenue en assurant la connectivité entre, d’une part, les populations canadiennes et, d’autre part, les populations vivant dans d’autres pays ou d’autres populations non en péril, et/ou en intervenant activement auprès de l’espèce et/ou de son habitat.

S’il est déterminé que le rétablissement n’est pas réalisable au point de vue technique et biologique, des objectifs en matière de population et de répartition seront établis pour appuyer la survie de l’espèce et la désignation de l’habitat essentiel dans la mesure du possible, de même que pour satisfaire aux autres exigences du paragraphe 41(2) de la LEP.

Lorsque le caractère réalisable du rétablissement au point de vue technique et biologique est incertain, un programme de rétablissement sera élaboré conformément aux exigences visant une espèce dont le rétablissement est réalisable, ce qui comprendra l’établissement d’objectifs en matière de population et de répartition. L’élaboration du programme cherchera entre autres à réduire l’incertitude. La détermination du caractère réalisable sera réexaminée si de nouveaux renseignements apportent un nouvel éclairage sur le caractère réalisable du rétablissement.

La détermination du caractère réalisable a des incidences sur les exigences liées au contenu du programme de rétablissement et sur la nécessité ou non de préparer un plan d’action.

3.4. Établissement des objectifs en matière de population et de répartition

En général, les objectifs en matière de population et de répartition sont établis en fonction du meilleur scénario concrétisable au point de vue biologique et technique, pourvu que ce scénario ne dépasse pas les normes historiques.

Dans le cas des espèces non historiquement précaires dont le rétablissement est réalisable, les objectifs en matière de population et de répartition dépasseront le seuil de rétablissement minimal et permettront, généralement, une amélioration de la condition de l’espèce par rapport à celle observée lorsqu’elle a pour la première fois été évaluée comme étant en péril.

Les objectifs en matière de population et de répartition ont des incidences sur la détermination des activités de recherche et de gestion nécessaires, la désignation de l’habitat essentiel et la détermination de la mise en péril.

En général, les objectifs de gestion d’une espèce préoccupante seront fondés sur la population et l’aire de répartition de l’espèce nécessaires pour répondre à la justification de l’évaluation de l’espèce en tant qu’espèce préoccupante et, selon la condition historique de l’espèce et ce qui est réalisable au point de vue biologique et technique, ils seront établis soit pour empêcher l’espèce préoccupante de devenir menacée ou en voie de disparition, soit pour permettre son retrait de l’annexe 1 de la LEP.

4.0. Application

La présente politique fournit des paramètres que le ou les ministres compétents ont l’intention d’appliquer au moment d’interpréter les dispositions de la Loi relatives à la survie et au rétablissement, de déterminer le caractère réalisable du rétablissement, et d’établir et de mettre en œuvre les objectifs en matière de population et de répartition. La politique est aussi utile pour orienter les décisions concernant l’inscription d’urgence des espèces, l’identification des menaces, la désignation de l’habitat essentiel, la délivrance des permis, la formulation des avis sur les décrets d’urgence et la compréhension de l’objet de la Loi. Veuillez consulter les autres politiques et lignes directrices qui concernent ces applications. La présente politique s’appuie sur l’expérience acquise à ce jour concernant la mise en œuvre de la Loi. Elle s’applique aux programmes de rétablissement et aux plans de gestion élaborés après sa date de publication.

5.0. Normes à respecter

Avant de déterminer le caractère réalisable du rétablissement et d’établir des objectifs en matière de population et de répartition, il faut recueillir la meilleure information accessible :

  • sur la condition historique de l’espèce;
  • sur la condition actuelle de l’espèce.

En utilisant cette information, dans la mesure du possible :

  • déterminer si l’espèce était historiquement précaire au Canada;
  • dans le cas des espèces non historiquement précaires, établir le seuil de rétablissement minimal :
    • de façon générale, déterminer le degré de résilience et de redondance nécessaire pour que l’espèce atteigne le seuil de rétablissement minimal en se fondant sur les critères de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) et/ou du Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) pour connaître le statut de l’espèce, à moins que des renseignements propres à cette espèce ne justifient une autre interprétation;
    • interpréter la représentation de l’espèce de manière à refléter la compréhension de l’aire de répartition et de la diversité historiques de l’espèce;
  • dans le cas des espèces historiquement précaires, déterminer le degré de résilience et de redondance nécessaire, tant pour déterminer le caractère réalisable du rétablissement que pour établir les objectifs en matière de population et de répartition par rapport aux normes historiques approximatives;
  • déterminer l’ampleur des changements irréversibles tout en établissant si ceux-ci sont complètement ou partiellement réversibles :
    • dans l’évaluation des changements irréversibles, prendre en considération les changements qui limitent le degré de rétablissement de l’espèce, les changements complètement irréversibles et les changements qui ne peuvent pas être enrayés de façon raisonnable selon un échéancier écologiquement pertinent,
    • dans l’évaluation des changements irréversibles, tenir compte de l’infrastructure existante et évaluer s’il est possible de modifier, d’améliorer ou de retirer la structure permettant d’accroître la probabilité de survie ou de rétablissement de l’espèce,
    • dans l’évaluation de la réversibilité complète ou partielle des changements, prendre en considération le caractère réalisable au point de vue biologique et technique du renversement des changements que subissent l’espèce, son habitat et l’écosystème dont l’espèce dépend;
  • établir le meilleur scénario concrétisable en tenant compte du degré d’irréversibilité du changement.

5.1. Caractère réalisable du rétablissement

Les étapes suivantes doivent être considérées au moment d’établir le caractère réalisable du rétablissement :

  • Examiner les connaissances et les techniques scientifiques existantes, et déterminer si on peut s’attendre raisonnablement à ce que celles-ci puissent être utilisées ou adaptées en fonction de l’espèce et de sa situation, et ce, à une échelle suffisante pour favoriser un rétablissement efficace.
  • Dans la mesure du possible, considérer les exigences en matière de rétablissement de multiples espèces en péril ainsi que les questions techniques associées au rôle de l’infrastructure existante.
  • Dans le cas des espèces non historiquement précaires, comparer le meilleur scénario concrétisable pour déterminer s’il répond au moins au seuil de rétablissement minimal.
  • Dans le cas des espèces historiquement précaires :
    • comparer le meilleur scénario concrétisable avec la condition historique;
    • trouver d’autres renseignements accessibles qui aideraient à déterminer si le rétablissement est réalisable au point de vue technique et biologique (paramètres propres à l’histoire naturelle ou à la démographie de l’espèce; degré de dégradation de l’habitat, etc.).

5.2. Élaboration des objectifs en matière de population et de répartition

L’élaboration des objectifs en matière de population et de répartition doit suivre les étapes suivantes :

  • Lorsque le rétablissement est jugé réalisable au point de vue technique et biologique, établir des objectifs en matière de population et de répartition qui favoriseront le rétablissement et la survie de l’espèce conformément à l’alinéa 41(1)d) de la LEP, et prendre en compte le meilleur scénario concrétisable.
  • Lorsque le rétablissement est jugé irréalisable au point de vue biologique et technique, établir des objectifs en matière de population et de répartition en vue de la survie de l’espèce en tenant compte du meilleur scénario concrétisable.
  • Dans la mesure du possible, en s’appuyant sur la meilleure information accessible, déterminer le degré d’amélioration de la condition de l’espèce (par rapport à celle observée lors de la première évaluation) qui est nécessaire pour atteindre le meilleur scénario concrétisable. Pour ce faire, il faut considérer le seuil de rétablissement minimal, la condition historique, le rôle écologique de l’espèce et tout autre objectif de conservation que le ou les ministres compétents ont pour l’espèce.
  • Pour les espèces préoccupantes, fixer les objectifs en tenant compte des raisons pour lesquelles l’espèce a été désignée « préoccupante », des conditions historique et actuelle de l’espèce, et du fait que l’espèce a déjà été exposée ou non à un degré de risque plus élevé. En général, les objectifs de gestion d’une espèce préoccupante seront fondés sur la population et l’aire de répartition de l’espèce nécessaires pour répondre à la justification de l’évaluation de l’espèce en tant qu’espèce préoccupante et, selon la condition historique de l’espèce et ce qui est réalisable au point de vue biologique et technique, ils seront établis soit pour empêcher l’espèce préoccupante de devenir menacée ou en voie de disparition, soit pour permettre son retrait de l’annexe 1 de la LEP.

Il est reconnu qu’une espèce peut, avec le temps, modifier naturellement son aire de répartition au-delà des normes historiques en réponse à des conditions écologiques changeantes. Les objectifs en matière de répartition seront élaborés de façon à permettre à cette possibilité de se réaliser, au besoin.

De plus, lorsque les données sur l’espèce ou l’efficacité des mesures de rétablissement sont insuffisantes ou ne sont pas assez fiables, les objectifs seront établis selon une approche de précaution qui évite d’écarter des occasions de rétablissement et seront révisés lorsque des renseignements suffisants seront accessibles.

6.0. Glossaire

Les termes définis ci-dessous sont utilisés dans la présente politique et doivent être interprétés dans ce contexte.

Changement irréversible :
Aux fins de la présente politique, changement entraînant l’établissement d’un nouvel ensemble de conditions écologiques et biologiques qui restreint la capacité de l’espèce de retrouver sa condition historique et qui ne peut être modifié raisonnablement de façon à améliorer ces conditions assez rapidement pour aider l’espèce.

Les changements irréversibles pourraient comprendre des changements pour l’espèce (p. ex. population ne comportant que des mâles ou des femelles; incompatibilité génétique; perte de diversité génétique) ou des changements écologiques (p.ex. perte d’une niche écologique ou d’espèces proies/hôtes; contamination toxique; effets d’une infrastructure permanente).
Condition :
Par condition d’une espèce, on entend la combinaison des facteurs suivants : degré de redondance, de résilience et de représentation, population et répartition, tendances, menaces, rôle écologique, et tout autre facteur qui détermine le risque de disparition imminente de l’espèce du pays ou de la planète.
Condition historique :
Estimation de la condition (telle qu’elle est définie ci-dessus) avant la manifestation des effets significatifs de l’activité humaine, d’après la meilleure information accessible.
Figure 3. Exemples montrant l’étendue de la variation des conditions historique et actuelle pour une espèce en péril au Canada
Graphique de la plage de variation
Description longue pour la figure 3

La figure 3 présente d’autres variations du modèle conceptuel de la figure 1 pour montrer la gamme de variation pour trois types d’espèces. Le premier type regroupe les espèces qui étaient historiquement répandues et qui ont subi peu de changements irréversibles. Dans ce cas, l’éventail des options de rétablissement est vaste. Le second type comprend les espèces qui étaient historiquement répandues, mais qui ont subi beaucoup de changements irréversibles. Ainsi, on peut voir, dans le second exemple de la figure, que l’éventail d’options est beaucoup plus étroit. Enfin, le troisième type réunit les espèces qui étaient historiquement précaires. Le troisième exemple de la figure montre que, même en présence de très peu de changements irréversibles, l’éventail d’options de rétablissement est extrêmement étroit.

Historiquement précaire :
Aux fins de la présente politique, se dit d’une espèce qui, avant la manifestation des effets significatifs de l’activité humaine, se trouvait en deçà du seuil de survie ou dépendait de liens démographiques avec des populations de l’extérieur pour assurer sa présence à long terme au Canada, d’après la meilleure information accessible sur la population de l’espèce au Canada. Le rétablissement d’une telle espèce est possible lorsque la condition de cette dernière se rapproche de la condition historique.
Meilleur scénario concrétisable :
Aux fins de la présente politique, scénario concrétisable au point de vue technique et biologique qui présente pour l’espèce le risque disparition le plus faible en tenant compte des changements irréversibles.
Rétablissement complet :
Retour à un état dans lequel les caractéristiques liées à la population et à la répartition ainsi que le risque de disparition se situent tous à l’intérieur de la plage de variabilité normale pour l’espèce. La compréhension de cet état s’appuie sur la condition historique de l’espèce.
Redondance :
Présence de multiples populations d’une espèce nécessaires à sa protection contre les pertes catastrophiques. Une population dont la répartition est suffisamment vaste peut permettre d’atteindre le même résultat.
Représentation :
Présence d’une espèce dans l’ensemble de la diversité des écosystèmes où elle vit et rôles joués par cette espèce dans les processus écosystémiques. La représentation comprend la diversité génétique et permet l’adaptation aux changements environnementaux au fil du temps.
Résilience :
Capacité d’une espèce de se rétablir après une perturbation et d’éviter le risque d’effondrement démographique. La résilience dépend de la taille de la population, du degré de diversité génétique ainsi que de caractéristiques propres à l’espèce et à son habitat.
Seuil de rétablissement minimal :
Aux fins de la présente politique (voir la section 3.2), état minimal qui serait considéré comme le rétablissement d’une espèce non historiquement précaire en vue de déterminer si le rétablissement est réalisable.
Seuil de survie :
Seuil biologique qui utilise les critères établis dans la présente politique (voir la section 3.2) sous lequel le risque de disparition imminente du pays ou de la planète d’une espèce est hautement probable.
Survie :
Atteinte d’un état de stabilité (ou de croissance) dans lequel l’espèce existe à l’état sauvage au Canada et n’est pas exposée à une disparition imminente du pays ou de la planète par suite de l’activité humaine.

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