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Vol. 150, no 22 -- Le 28 mai 2016

Arrêté visant l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall (Sterna dougallii)

Fondement législatif

Loi sur les espèces en péril

Ministère responsable

Ministère de l’Environnement

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie de l’Arrêté.)

Enjeux

Des recherches menées à l’Université de la Colombie- Britannique indiquent que les populations d’oiseaux de mer faisant l’objet d’une surveillance dans le monde entier ont connu un déclin de 70 % depuis les années 1950 (voir référence 1). La perte de l’habitat est l’une des plus importantes menaces pesant sur la biodiversité et la persistance des espèces dans le monde aujourd’hui (voir référence 2), et la préservation de l’habitat des espèces en péril, dont les oiseaux de mer, est donc essentielle à leur conservation.

La Sterne de Dougall (Sterna dougallii) est un oiseau de mer gracieux de taille moyenne qui est présent sur les côtes et les îles qui longent les océans Atlantique, Indien et Pacifique; d’importants sites de nidification dans l’Atlantique Nord se trouvent sur les îles au large de la Nouvelle-Écosse (voir référence 3). En 2003, la Sterne de Dougall a été inscrite sur la liste des espèces en péril en vertu de la Loi sur les espèces en péril (LEP) comme espèce en voie de disparition. Bien qu’on estime que les principales menaces pesant sur la Sterne de Dougall au Canada sont la prédation et l’éviction des colonies par les goélands, les restrictions en matière d’habitat sont aussi des menaces documentées.

Conformément aux exigences de la LEP, un programme de rétablissement pour la Sterne de Dougall a été achevé et publié dans le Registre public des espèces en péril le 25 octobre 2006. Le programme de rétablissement désignait l’habitat qui est essentiel pour la survie et le rétablissement de l’espèce (aussi appelé « habitat essentiel »); une partie de cet habitat se trouve sur le territoire domanial. Lorsqu’il a été déterminé, dans une version définitive d’un programme de rétablissement publié, que l’habitat essentiel d’une espèce ou une partie de celui-ci se trouve sur des territoires domaniaux (voir référence 4), dans la zone économique exclusive du Canada ou sur le plateau continental du Canada, la LEP exige que celui-ci fasse l’objet de mesures de protection dans un délai de 180 jours.

Contexte

Protection de l’habitat en vertu de la LEP

Le patrimoine naturel du Canada fait partie intégrante de son identité nationale et de son histoire. En 1992, le Canada a signé et ratifié la Convention sur la diversité biologique (la Convention), un accord international entre des gouvernements qui a été établi dans le but de veiller à ce que la biodiversité soit conservée. La Convention note que la conservation de la biodiversité exige essentiellement la conservation des écosystèmes et des habitats naturels (voir référence 5).

À titre de signataire de la Convention, le Canada a élaboré une stratégie nationale pour la conservation de la biodiversité (voir référence 6) de même qu’une loi fédérale pour protéger les espèces en péril, à savoir la LEP du Canada. La LEP vise à prévenir la disparition -- du Canada (voir référence 7) ou de la planète (voir référence 8) -- des espèces sauvages, à permettre le rétablissement de celles qui, par suite de l’activité humaine, sont devenues des espèces disparues du pays, en voie de disparition (voir référence 9) ou menacées (voir référence 10) et à favoriser la gestion des espèces préoccupantes (voir référence 11) pour éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées. Conformément à la Convention, la LEP reconnaît que l’habitat des espèces en péril est essentiel à leur conservation et contient des dispositions qui permettent la protection de cet habitat.

Lorsqu’une espèce est inscrite en vertu de la LEP comme étant disparue du pays, en voie de disparition ou menacée, le ministre fédéral compétent (voir référence 12) (pour la Sterne de Dougall, il s’agit de la ministre de l’Environnement, ci-après la ministre) est tenu d’élaborer un programme de rétablissement. Les programmes de rétablissement doivent renfermer des renseignements tels que la description de l’espèce, les menaces à la survie de l’espèce et, dans la mesure du possible, la désignation de son habitat essentiel (c’est-à-dire l’habitat nécessaire pour le rétablissement ou la survie d’une espèce sauvage inscrite). Les programmes de rétablissement sont publiés dans le Registre public des espèces en péril.

Lorsqu’il a été déterminé, dans une version définitive du programme de rétablissement publié, que l’habitat essentiel d’une espèce ou une partie de celui-ci se trouve sur des territoires domaniaux, dans la zone économique exclusive du Canada ou sur le plateau continental du Canada, la LEP exige que celui-ci fasse l’objet de mesures de protection dans un délai de 180 jours. La protection peut être assurée par une autre loi fédérale ou des dispositions en vertu de la LEP, y compris les accords de conservation aux termes de l’article 11 de la LEP. Si des mesures de protection sont en vigueur, une déclaration de protection décrivant de quelle façon l’habitat essentiel, ou une partie de celui-ci, est protégé juridiquement doit être publiée dans le Registre public des espèces en péril.

Si l’habitat essentiel se trouve dans un refuge d’oiseaux migrateurs en vertu de la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (LCOM) (voir référence 13) ou dans un parc national décrit à l’annexe 1 de la Loi sur les parcs nationaux du Canada (LPNC), dans le parc urbain national de la Rouge établi en vertu de la Loi sur le parc urbain national de la Rouge, dans une zone de protection marine désignée sous la Loi sur les océans, ou dans une réserve nationale de la faune en vertu de la Loi sur les espèces sauvages du Canada, le ministre compétent est tenu de publier une description de cet habitat essentiel dans la Gazette du Canada dans les 90 jours qui suivent la publication de la version définitive du programme de rétablissement désignant l’habitat essentiel. Après les 90 jours suivant la publication de la description de l’habitat essentiel dans la Gazette du Canada, les protections relatives à l’habitat essentiel décrites au paragraphe 58(1) de la LEP (c’est-à-dire l’interdiction de détruire l’habitat essentiel) entrent automatiquement en vigueur, et l’habitat essentiel situé dans la zone de protection fédérale est protégé juridiquement aux termes de la LEP.

Si l’habitat essentiel ou une partie de celui-ci n’est pas dans un parc national décrit à l’annexe 1 de la Loi sur les parcs nationaux du Canada, dans le parc urbain national de la Rouge établi en vertu de la Loi sur le parc urbain national de la Rouge, dans une zone de protection marine désignée sous la Loi sur les océans, ou dans une réserve nationale de la faune en vertu de la Loi sur les espèces sauvages du Canada, le ministre compétent doit, en considération du paragraphe 58(4) de la LEP, soit prendre un arrêté pour mettre en application le paragraphe 58(1) de la LEP, interdisant de détruire l’habitat essentiel, dans un délai de 180 jours suivant l’identification de cet habitat dans la version définitive d’un programme de rétablissement, ou publier un énoncé expliquant la manière dont l’habitat essentiel (ou une partie de celui-ci) est protégé sous une autre loi fédérale.

La Loi exige, à la suite de l’élaboration d’un programme de rétablissement, la création d’un ou de plusieurs plans d’action. Les plans d’action résument les projets et les activités requis en vue de réaliser les objectifs et les buts du programme de rétablissement. Cela comprend des renseignements sur les habitats, des détails relatifs aux mesures de protection ainsi qu’une évaluation des coûts et des avantages socioéconomiques.

Habitat essentiel de la Sterne de Dougall dans les territoires domaniaux

La version définitive du programme de rétablissement pour la Sterne de Dougall a été achevée et publiée dans le Registre public des espèces en péril le 25 octobre 2006. Le 8 septembre 2010, le programme de rétablissement a été modifié afin de clarifier la formulation utilisée pour décrire l’habitat essentiel, de préciser la description des activités susceptibles d’entraîner la destruction de l’habitat essentiel, et de préciser l’approche du ministère de l’Environnement et l’échéancier pour l’élaboration du plan d’action visant l’espèce. Le plan d’action proposé pour la Sterne de Dougall a été publié aux fins de consultation publique dans le Registre public des espèces en péril le 23 décembre 2014, et sa version définitive a été publiée le 30 décembre 2015 suivant la consultation du public.

Le programme de rétablissement pour la Sterne de Dougall désigne l’habitat essentiel terrestre et aquatique, dont certaines parties se trouvent sur le territoire domanial. Les parties de l’habitat essentiel qui se trouvent sur le territoire domanial sont illustrées à l’annexe 2 du résumé de l’étude d’impact de la réglementation et comprennent :

  1. l’habitat terrestre de l’île de Sable (Nouvelle-Écosse) et les eaux environnantes;
  2. les eaux entourant l’île North Brother et l’île South Brother (Nouvelle-Écosse);
  3. l’habitat terrestre de l’île Country (Nouvelle-Écosse) et les eaux environnantes.

L’île de Sable est administrée par l’Agence Parcs Canada; elle est actuellement un refuge d’oiseaux migrateurs en vertu de la LCOM et une réserve à vocation de parc national en vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada. La réserve à vocation de parc national comprend l’île, ses rivages et ses battures. L’île de Sable se trouve à 161 km au large des côtes de Canso, en Nouvelle-Écosse; 4 personnes y vivent toute l’année, et jusqu’à 20 personnes (principalement des chercheurs et des employés du gouvernement) peuvent y habiter pendant de courtes périodes. Les îles North Brother et South Brother sont des îles inhabitées près de Pubnico, sur la côte ouest de la Nouvelle-Écosse, et l’habitat terrestre sur ces îles relève de la compétence de la Nouvelle-Écosse. L’île Country, laquelle est aussi inhabitée, est située sur la côte sud-est de la Nouvelle-Écosse. Elle relève de l’administration du ministère des Pêches et des Océans (MPO) et est gérée par la Garde côtière canadienne.

Mesures de protection actuelles pour la Sterne de Dougall

La Sterne de Dougall est un oiseau migrateur visé par des mesures de protection en vertu de la LCOM, de la Endangered Species Act de la Nouvelle-Écosse et de la Loi sur les espèces menacées ou vulnérables du Québec.

Étant un oiseau migrateur, la Sterne de Dougall bénéficie des mesures de protection prévues par la LEP et la LCOM, y compris ses règlements, qui interdisent la perturbation, la destruction ou la prise d’un oiseau migrateur, de ses œufs ou de ses nids, en plus d’interdire la possession, le commerce et l’échange d’un oiseau migrateur (vivant ou mort), de ses nids ou de ses œufs. Les espèces visées par la LCOM sont protégées dans l’ensemble du territoire domanial et du territoire non domanial où elles sont présentes. Pour les oiseaux migrateurs, la LCOM s’applique à toutes les activités menées par une personne physique, une industrie ou une organisation. De plus, elle s’applique à l’ensemble du Canada et de sa zone économique exclusive. Par conséquent, de nombreuses mesures de protection sont déjà en place pour cette espèce, à l’exclusion de mesures de protection de l’habitat essentiel dans les territoires domaniaux.

L’habitat terrestre de la Sterne de Dougall sur l’île de Sable, en tant que refuge d’oiseaux migrateurs, est déjà protégé en vertu de la LCOM. Une description de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall dans le refuge d’oiseaux de l’île de Sable a été publiée dans la Gazette du Canada en janvier 2007, et la protection juridique en vertu de la LEP est entrée en vigueur 90 jours plus tard, soit le 20 avril 2007. La Réserve à vocation de parc national de l’Île-de-Sable a été établie le 1er décembre 2013. La réserve à vocation de parc national inclut la totalité de l’île, ses rivages et battures. En octobre 2014, Parcs Canada a publié une déclaration de protection dans le Registre public des espèces en péril; elle stipule que la LPNC et ses règlements, y compris le Règlement général sur les parcs nationaux, offrent une protection juridique contre la destruction de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall sur l’île de Sable en vertu de plusieurs dispositions (voir référence 14).

Afin d’évaluer la protection juridique pour le reste du territoire domanial sur lequel une partie de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall a été désigné, le ministère de l’Environnement a mené un examen détaillé de la LCOM, de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, de la Loi sur les océans, de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux et de la Loi sur les pêches. Le ministère de l’Environnement a conclu que des parties de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall sur l’île Country et dans les eaux avoisinantes, de même que dans les eaux entourant l’île North Brother, l’île South Brother et l’île de Sable, au-delà de son estran, ne sont pas protégées juridiquement.

Les terres provinciales sur les îles North Brother et South Brother ont été désignées en vertu de la Wildlife Act de la Nouvelle-Écosse en tant qu’aire de gestion des espèces sauvages des îles Brothers (aire de gestion). (voir référence 15) Dans l’aire de gestion, la perturbation de l’habitat des espèces sauvages pourrait ne pas être autorisée si elle avait un effet néfaste sur l’habitat de la Sterne de Dougall. (voir référence 16) Par conséquent, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse a déjà mis en place des mesures de protection pour l’habitat de la Sterne de Dougall sur les îles.

Objectifs

L’objectif du projet d’Arrêté visant l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall (Sterna dougallii) [l’arrêté proposé] est d’appuyer la survie et le rétablissement de la Sterne de Dougall grâce à la protection juridique de son habitat essentiel sur le territoire domanial. L’arrêté proposé remplira les obligations juridiques de la ministre en vertu de la LEP en ce qui concerne la protection des espèces et fait office d’étape nécessaire dans son processus de rétablissement.

Description

L’arrêté proposé mettrait en application l’interdiction de détruire l’habitat essentiel défini au paragraphe 58(1) de la LEP aux habitats essentiels de la Sterne de Dougall sur le territoire domanial ci-dessous :

  • île Country (Nouvelle-Écosse) -- l’habitat terrestre entier de l’île, de même que l’habitat aquatique s’étendant jusqu’à 200 m vers le large, à partir de la ligne de marée haute moyenne de cette île.
  • île North Brother et île South Brother (Nouvelle-Écosse) -- l’habitat aquatique s’étendant jusqu’à 200 m vers le large, à partir de la ligne de marée haute moyenne de chacune des îles.
  • île de Sable (Nouvelle-Écosse) -- toute zone située dans un périmètre de 200 m autour de chaque polygone englobant en entier une colonie nicheuse de toute espèce de sterne présente sur cette île, à l’exclusion de toute aire située dans la Réserve à vocation de parc national de l’Île-de-Sable du Canada décrite à l’annexe 2 de la Loi sur les parcs nationaux du Canada.

Cela permettrait de garantir la protection de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall sur le territoire domanial. La version définitive du programme de rétablissement offre des précisions sur les types d’activités susceptibles d’entraîner la destruction de l’habitat essentiel. Ces activités comprennent, entre autres, les suivantes :

  • la modification de la surface de l’île Country, y compris l’ajout de matériaux comme du sable ou du gravier et l’installation de structures anthropiques.
  • la modification du couvert végétal, y compris l’enlèvement de la végétation utilisée par la Sterne de Dougall ou d’autres sternes et l’ajout de végétation.
  • la modification des caractéristiques hydrologiques, y compris les activités qui augmenteraient la turbidité ou modifieraient la composition chimique des eaux de surface.

Avantages et coûts

Cadre analytique

Une analyse coût-avantage décrit habituellement les répercussions d’une décision de mettre en œuvre une politique; pour ce faire, elle compare les différences dans les avantages et les coûts différentiels entre un scénario dans lequel une politique éventuelle est mise en place et un scénario de base. Toutefois, dans ce cas, comme il a été déterminé que l’habitat essentiel n’est pas protégé par d’autres dispositions de la LEP ou d’une autre loi fédérale, la ministre doit prendre un arrêté pour protéger l’habitat essentiel sur le territoire domanial; il ne s’agit donc pas simplement d’une décision stratégique. Cette analyse examine la différence entre les deux scénarios. Le scénario « sans arrêté » est la situation actuelle, c’est-à-dire les activités actuelles et prévues dans la zone d’intérêt, ainsi que les règlements fédéraux, provinciaux et territoriaux existants qui pourraient déjà offrir des mesures de protection pour l’espèce, le cas échéant. Le scénario « avec arrêté » est la situation dans laquelle l’arrêté proposé serait mis en œuvre. Les avantages et les coûts ci-dessous sont basés sur la différence entre ces deux scénarios.

Avantages de l’arrêté proposé

Le fait de prévenir la disparition du pays d’une espèce telle que la Sterne de Dougall contribue à la biodiversité globale, dont la préservation est essentielle pour les écosystèmes sains, la santé humaine, la prospérité et le bien-être. Les écosystèmes plus diversifiés sont généralement plus stables et peuvent mieux supporter les changements; par conséquent, les biens et services qu’ils offrent à la société sont aussi plus stables au fil du temps.

Bien que les avantages associés avec l’existence continue de l’espèce ne puissent pas être attribués à l’arrêté proposé à lui seul, celui-ci contribuerait au rétablissement de la Sterne de Dougall en assurant la protection de l’habitat essentiel de l’espèce sur le territoire domanial contre les activités humaines qui pourraient le détruire. Ainsi, l’arrêté proposé offre une certitude réglementaire en ce qui a trait à tout développement ou activité dans cette région qui pourrait apparaître à l’avenir. L’arrêté proposé pourrait aussi aider à protéger d’autres espèces, y compris divers oiseaux migrateurs. Étant donné que la Sterne de Dougall a besoin de la présence d’autres sternes nicheuses pour se reproduire, la protection de cet habitat essentiel aurait des avantages directs sur les autres espèces de sternes avec lesquelles la Sterne de Dougall niche, à savoir la Sterne pierregarin (Sterna hirundo) et la Sterne arctique (Sterna paradisaea), ainsi que les autres espèces d’oiseaux de mer et de sauvagines qui nichent sur l’île Country telles que l’Océanite cul-blanc (Oceanodroma leucorhoa), le Guillemot à miroir (Cepphus grylle) et l’Eider à duvet (Somateria mollissima).

La population canadienne accorde de l’importance aux actifs naturels du Canada, y compris les espèces en péril. Le cadre de la valeur économique totale est souvent adopté pour évaluer la valeur économique d’un actif environnemental, comme les espèces en péril, pour la société. Le concept comprend les avantages qui peuvent être observés du point de vue de la valeur marchande et de la valeur non marchande et qui contribuent au bien-être de la société.

La population obtient des avantages récréatifs et esthétiques de l’observation de la Sterne de Dougall (c’est-à-dire valeur d’utilisation sans récolte). L’observation d’oiseaux est une activité menée par les touristes qui visitent l’île de Sable. De plus, un festival des sternes (voir référence 17) a lieu chaque année à Pubnico (la ville la plus près de l’île North Brother et de l’île South Brother), lequel comprend des activités d’observation d’oiseaux liées à la Sterne de Dougall. Étant donné que la Sterne de Dougall est un oiseau migrateur, les personnes vivant ailleurs en Amérique du Nord et en Amérique du Sud peuvent aussi tirer des avantages de l’observation de cette espèce.

La société accorde souvent de l’importance à la conservation de l’option de possibles utilisations futures associées à une espèce. La valeur d’option de la Sterne de Dougall pour la population canadienne pourrait découler de la préservation de ses renseignements génétiques qui pourraient être utilisés à l’avenir pour des applications biologiques ou médicales. Elle pourrait aussi servir d’espèce indicatrice pour la future recherche sur les changements dans le paysage et les tendances climatiques.

La population peut aussi obtenir une valeur altruiste simplement si elle sait qu’une espèce existe maintenant et pour les générations futures. L’information quantitative est limitée concernant la valeur qu’accorde la population canadienne à la conservation de la Sterne de Dougall en particulier. Cependant, des études sur d’autres espèces en péril indiquent que la société accorde une valeur considérable à ces espèces (voir référence 18).

Coûts associés à l’arrêté proposé

Les principales activités menées près de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall en Nouvelle-Écosse comprennent la pêche, l’aquaculture, les activités récréatives, les activités gazières et pétrolières, la transformation des aliments et le transport maritime. Comme il est mentionné ci-dessous, il est improbable que la protection de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall dans la zone d’intérêt entraîne des répercussions sur ces secteurs. Par conséquent, les coûts associés à l’arrêté proposé se limiteraient à ceux liés à la promotion de la conformité et à l’application de la loi engagés par le ministère de l’Environnement.

Pêche et aquaculture

Aucun coût lié à l’arrêté proposé n’est prévu pour les industries de la pêche et de l’aquaculture. La plupart des activités de pêche et toutes les activités aquacoles sont menées à l’extérieur de l’habitat essentiel aquatique visé par l’arrêté proposé. La seule activité de pêche dans la zone d’intérêt est la pêche au homard (à laquelle participent moins de huit bateaux) près de l’île Country, et le ministère de l’Environnement ne considère pas qu’une telle activité est susceptible de détruire l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall. Un site aquacole était auparavant situé à environ 200 m de l’île North Brother et de l’île South Brother (le site a été exploité de 1995 à 1999). La colonie ne semble pas avoir été touchée, et il n’y a eu aucun effet défavorable sur l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall. Il n’existe aucune indication que de nouvelles activités de pêche ou d’aquaculture seraient menées dans la zone d’intérêt à l’avenir; toutefois, si une nouvelle installation aquacole ou nouvelle pêche au homard devait s’implanter, un permis pourrait être demandé auprès de la ministre de l’Environnement pour la réalisation d’activités qui pourraient autrement entraîner une infraction. Un tel permis serait délivré au cas par cas et dépendrait du respect des exigences énoncées à l’article 73 de la LEP.

Activités récréatives

Le ministère de l’Environnement n’a pas désigné d’activités récréatives susceptibles d’être touchées par l’arrêté proposé, car de telles activités ne poseraient aucune menace pour l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall.

  • L’île de Sable est une île éloignée située à environ 161 km au large de la côte de la Nouvelle-Écosse. Même si quelques activités d’écotourisme ont lieu près de l’île, les visites sont assez rares (une ou deux chaque année). Bien qu’il puisse y avoir une augmentation du trafic maritime liée à l’augmentation des activités d’écotourisme, la seule activité nautique dans l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall se limiterait au transport des passagers et des marchandises par bateaux vers l’île, qui n’est pas susceptible de détruire l’habitat.
  • L’habitat aquatique entourant l’île North Brother et l’île South Brother a été désigné comme faisant partie de l’aire de gestion des espèces sauvages désignée par le gouvernement de la Nouvelle-Écosse. En vertu de la réglementation provinciale pertinente, l’accès aux îles n’est pas permis sans autorisation écrite durant la période de reproduction des oiseaux (entre le 31 mars et le 1er septembre) et il est toujours interdit d’y camper (voir référence 19). Par conséquent, on ne s’attend pas à ce que les activités récréatives aient un effet sur cet habitat essentiel.
  • Il est difficile de visiter l’île Country en raison de son emplacement isolé et de sa distance par rapport au continent. Depuis 1996, des plaisanciers ont été observés sur l’île à seulement trois reprises. Étant donné que l’île Country est administrée par Pêches et Océans Canada, l’accès à l’île et son utilisation sont assujettis aux droits et obligations de la Couronne dans cette zone. Il est donc peu probable que l’habitat essentiel sur cette île soit touché par de quelconques activités récréatives.

Bien qu’aucune activité récréative ne soit prévue, on pourrait demander un permis si on entreprend une activité qui risquerait d’entraîner une infraction. Un tel permis serait délivré au cas par cas et dépendrait du respect des exigences énoncées à l’article 73 de la LEP.

Pétrole et gaz

Il est peu probable que l’arrêté proposé ait une incidence sur le secteur du pétrole et du gaz. Selon une analyse géo-spatiale et une enquête sur place menées par le ministère de l’Environnement, six champs extracôtiers de pétrole et de gaz sont actuellement situés à plusieurs kilomètres au large de l’île de Sable (voir référence 20), et un pipeline de gaz naturel sous-marin est situé à 3 km de l’île Country. Aucune autre activité de pétrole et de gaz n’a été désignée à proximité de la zone d’intérêt. Les compagnies de gaz naturel qui exploitent ces champs ont établi des procédures normalisées d’exploitation qui stipulent que leurs activités habituelles ne seront pas menées à moins de 2 km des îles en question. De plus, la Loi de mise en œuvre de l’Accord Canada -- Nouvelle-Écosse sur les hydrocarbures extracôtiers interdit déjà le forage pétrolier dans la réserve à vocation de parc national de l’Île-de-Sable du Canada et à l’intérieur d’un mille marin de sa laisse de basse mer. Compte tenu de la pratique de l’industrie et de la législation susmentionnées, et du fait qu’aucune activité pétrolière et gazière existante ou prévue n’est connue à l’intérieur de la zone d’intérêt, il est peu probable que le secteur du pétrole et du gaz ait une incidence sur l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall dans les territoires domaniaux. Le ministère de l’Environnement n’est pas au courant d’activités pétrolières et gazières existantes ou prévues qui pourraient être touchées par l’arrêté proposé.

Transformation alimentaire

L’arrêté proposé ne devrait pas avoir d’incidence sur l’industrie de la transformation alimentaire. Deux usines de transformation du poisson se situent à proximité de la zone d’intérêt, toutes deux à environ 3 km de l’île North Brother et de l’île South Brother. Il a été déterminé que les activités de ces deux usines n’ont pas d’effet défavorable sur l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall.

Transport maritime

Il est aussi peu probable que le transport maritime soit touché par l’arrêté proposé étant donné qu’il a été déterminé qu’aucun grand navire ne passe par la zone d’intérêt et qu’aucune information n’indique que les navires qui utilisent occasionnellement la zone d’intérêt détruiraient un élément de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall (par exemple des chalutiers à crevettes entrent parfois dans la baie Country Harbour, mais ils ne représentent pas une menace pour l’habitat essentiel).

Autres activités

L’arrêté proposé n’aurait pas d’incidence sur les employés du ministère de l’Environnement ou du gouvernement du Canada ni sur les entrepreneurs qui visitent l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall, car aucune des activités entreprises par ces groupes n’est susceptible d’entraîner la destruction de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall. Le ministère de l’Environnement gère une équipe de recherche sur l’île Country depuis 1998, et les recherches qui sont menées visent à offrir des avantages à l’espèce. MPO exploite une station de phare sans personnel sur l’île Country, qui nécessite au moins une visite annuelle par hélicoptère pour l’entretien. Toutefois, le MPO évite l’île durant la période de reproduction en raison des possibles interactions avec la colonie de sternes.

Exceptions

Dans des situations d’urgence, l’article 83 de la LEP fournit des exceptions à plusieurs dispositions en vertu de la LEP, y compris l’interdiction de détruire l’habitat essentiel établie au paragraphe 58(1). Ces exceptions comprennent les activités « ... en matière soit de sécurité ou de santé publiques ou de sécurité nationale… autorisées sous le régime de toute autre loi fédérale… » Aucun permis n’est requis pour entreprendre les activités qui répondent à ces exigences.

Gouvernement du Canada

Le ministère de l’Environnement a élaboré une stratégie de conformité pour communiquer les exigences et les interdictions qui seraient en vigueur à la suite de l’entrée en vigueur de l’arrêté proposé. Les activités, y compris l’élaboration et la distribution de fiches d’information, ont été désignées, et les coûts associés non récurrents pour le ministère de l’Environnement sont estimés à environ 6 000 $. Les coûts directs liés à l’application de la loi pour protéger l’habitat essentiel dans la zone d’intérêt sont estimés à environ 28 000 $ par année, ou 238 000 $ en valeur actuelle (voir référence 21). Ces coûts comprennent la vérification de la conformité et les activités de mise en application de la loi, comprenant mais ne se limitant pas aux salaires des agents d’application de la loi et aux coûts opérationnels, et prennent en compte l’éloignement de l’habitat essentiel.

Résumé

L’arrêté proposé ne devrait pas entraîner de coûts pour les activités économiques, récréatives ou de recherche existantes et futures dans la zone d’intérêt. Les seuls coûts connexes seraient ceux liés à la promotion de la conformité et à l’application de la loi engagés par le gouvernement du Canada, qui devraient être faibles.

Règle du « un pour un »

L’article 5 de la Loi sur la réduction de la paperasse (règle du « un pour un ») ne s’applique pas étant donné que l’arrêté n’imposerait pas de nouveau fardeau administratif aux entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas, car l’arrêté proposé n’imposerait pas de coûts de conformité ou administratifs aux petites entreprises.

Consultation

En 2006, avant la publication du programme de rétablissement de la Sterne de Dougall dans le Registre public des espèces en péril, le ministère de l’Environnement a mené des consultations avec les intervenants. Parmi les 15 groupes d’intervenants et organisations autochtones consultés avant la publication, six ont donné une réponse; tous ceux qui ont donné une réponse étaient d’accord avec le programme de rétablissement, le rétablissement de l’espèce et/ou la protection de l’habitat essentiel. Plus précisément, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse, deux associations industrielles (pétrole et gaz, et aquaculture) et trois organisations non gouvernementales de l’environnement étaient d’accord avec le programme de rétablissement et la protection de l’habitat essentiel dans la province. Aucune préoccupation n’a été émise pendant ces consultations.

Le 27 juillet 2006, la proposition de programme de rétablissement a été publiée dans le Registre public des espèces en péril pour la période de consultation du public. Un commentaire a été reçu pendant la période de consultation du public de 60 jours à propos de la Sterne de Dougall, de la part d’un intervenant autochtone, exprimant son appui au programme de rétablissement et au rétablissement de l’espèce, y compris la protection de son habitat essentiel. La version définitive du programme de rétablissement a été publiée le 25 octobre 2006.

Le 9 juin 2010, une proposition de programme de rétablissement modifié a été publiée dans le Registre public des espèces en péril pour la période de consultation du public. Un commentaire a été reçu au cours de la période de commentaires du public de 60 jours. Ce commentaire, qui provenait d’un propriétaire foncier, soulevait des préoccupations sur la désignation de l’habitat essentiel sur le territoire non domanial et la possibilité que la protection de cet habitat ait des répercussions négatives sur l’utilisation de la propriété. Le ministère de l’Environnement confirme que l’arrêté proposé ne protégerait pas l’habitat essentiel sur le territoire non domanial. La version définitive du programme de rétablissement modifié a été publiée le 8 septembre 2010.

Le 23 décembre 2014, le plan d’action proposé a été publié pour la période de commentaires du public. Le seul commentaire reçu durant la période de commentaires de 60 jours provenait du même propriétaire foncier; il soulevait de nouveau les mêmes préoccupations sur la désignation de l’habitat essentiel sur le territoire non domanial. L’arrêté proposé ne protégerait pas l’habitat essentiel sur le territoire non domanial. Le plan d’action définitif a été publié le 30 décembre 2015 à la suite de la consultation du public.

Le ministère de l’Environnement a travaillé en étroite collaboration avec Pêches et Océans Canada et le ministère des Ressources naturelles de la Nouvelle-Écosse (MRN N.-É.) tout au long du processus d’élaboration du programme de rétablissement, du plan d’action et de l’arrêté proposé. En juin 2015, des lettres officielles ont été envoyées au directeur général régional de la région des Maritimes du MPO et au directeur de la division de la Faune du MRN N.-É. pour les informer que la ministre irait de l’avant avec l’arrêté proposé et inviter le MPO et le MRN N.-É. à faire part de toute préoccupation. Aucune préoccupation n’a été reçue. De plus, la province a mis en œuvre des mesures complémentaires de protection de l’habitat de la Sterne de Dougall à deux sites qui relèvent de sa compétence.

Le ministère de l’Environnement a aussi consulté le bureau de négociation Kwilmu’kw Maw-klusuaqn, conformément au processus établi pour les consultations de la Couronne avec les Mi’kmaq (cadre de référence pour la consultation). En mai 2015, des lettres ont été envoyées à 12 collectivités des Premières Nations ainsi qu’au bureau de négociation Kwilmu’kw Maw-klusuaqn. Le bureau de négociation Kwilmu’kw Maw-klusuaqn a répondu au nom des collectivités. La réponse ne mentionnait aucune préoccupation et aucun appui concernant l’arrêté proposé; toutefois, elle soulevait des préoccupations liées à l’approche de la lettre de consultation et à la date limite pour y répondre. La Première Nation d’Indian Brook a choisi de ne pas participer au processus du bureau de négociation Kwilmu’kw Maw-klusuaqn; par conséquent, le ministère de l’Environnement a consulté directement la Première Nation d’Indian Brook au moyen d’une lettre aussi envoyée en mai 2015. La réponse reçue ne mentionnait aucune préoccupation et aucun appui concernant l’arrêté proposé; elle demandait plutôt une rencontre pour discuter des consultations sur les espèces terrestres à risque en général.

En ce qui concerne l’arrêté proposé, le ministère de l’Environnement a consulté d’autres ministères et organismes fédéraux entre 2007 et 2015, y compris l’Agence Parcs Canada depuis 2013, en raison de sa responsabilité envers l’île de Sable; il a aussi collaboré avec ceux-ci. Aucune préoccupation n’a été soulevée.

Comme il a été mentionné précédemment, aucune répercussion n’est prévue en raison de l’arrêté proposé sur les secteurs de l’aquaculture, de la pêche, du pétrole et du gaz, du transport maritime et le secteur récréatif. Qui plus est, les activités associées à ces secteurs ne devraient pas entraîner une infraction par rapport à l’arrêté proposé. Par conséquent, à part les consultations concernant le programme de rétablissement et le plan d’action, aucune autre consultation préalable ciblant ces secteurs n’a été menée pour l’arrêté proposé.

Justification

La Sterne de Dougall est inscrite comme espèce menacée en vertu de la LEP, son habitat essentiel étant actuellement non protégé sur le territoire domanial ou à proximité de plusieurs îles au large des côtes de la Nouvelle-Écosse. L’arrêté proposé favoriserait la survie et le rétablissement de la Sterne de Dougall grâce à la protection de son habitat essentiel, conformément aux objectifs généraux de la LEP et des engagements du Canada à l’égard de la biodiversité en vertu de la Convention. Les coûts différentiels liés à l’arrêté proposé sont limités aux mesures du gouvernement relatives à la promotion de la conformité et à l’application de la loi.

Le gouvernement a mené des consultations approfondies sur le programme de rétablissement, le programme de rétablissement modifié, le plan d’action et l’arrêté proposé pour cette espèce, et il a reçu un soutien pour cette proposition. Le seul intervenant qui est susceptible d’être touché par la protection de l’habitat essentiel sur ce territoire domanial est le ministère des Pêches et des Océans. Le ministère de l’Environnement a travaillé en étroite collaboration avec le MPO au cours de l’élaboration de cet arrêté proposé, et il appuie sa mise en œuvre. Le ministère de l’Environnement continuera de mobiliser les intervenants locaux et les Premières Nations pour ce qui est de l’arrêté proposé et de façon plus générale la LEP.

L’objectif de cette proposition est aussi clairement aligné sur la Stratégie fédérale de développement durable du gouvernement du Canada, dont l’un des thèmes principaux est la protection de la nature et de la population canadienne. Dans le cadre de ce thème, l’objectif du gouvernement du Canada est de conserver et de remettre en état les écosystèmes, la faune et l’habitat, ainsi que de protéger la population canadienne. L’objectif de cette proposition est aussi aligné sur la Stratégie canadienne de la biodiversité (voir référence 22), qui reconnaît l’importance de la protection de l’habitat des espèces en péril comme élément clé de la conservation de la biodiversité.

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une évaluation environnementale stratégique (EES) a été menée pour l’arrêté proposé. L’EES a conclu que la protection légale pour l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall sur les terres domaniales aurait d’importants bénéfices pour la Sterne de Dougall au Canada. L’arrêté proposé appuierait le thème III de la Stratégie fédérale de développement durable pour le Canada (SFDD) [2013-2016], « Protéger la nature et les Canadiens » ainsi que son objectif 4, « Conserver et restaurer les écosystèmes, la faune et l’habitat et protéger les Canadiens -- Écosystèmes résilients jouissant de populations fauniques en santé, de sorte que les Canadiens puissent bénéficier des aires naturelles, des ressources et des services écologiques pour les générations à venir. » Plus particulièrement, l’arrêté proposé contribuerait à l’atteinte de la cible 4.1, « Espèces en péril : D’ici 2020, les populations d’espèces en péril inscrites dans le cadre des lois fédérales affichent des tendances qui correspondent aux programmes de rétablissement et aux plans de gestion. »

Mise en œuvre, application et normes de service

La mise en œuvre de l’arrêté proposé offrirait une protection à l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall désigné dans l’arrêté proposé et garantira la possibilité de recours en cas de destruction. Bien qu’une analyse ait démontré qu’aucune activité actuelle ou prévue ne devrait entraîner une infraction à l’arrêté proposé et qu’aucune demande de permis n’est prévue, le ministère de l’Environnement serait responsable de la délivrance de permis, de la promotion de la conformité et de l’application de la loi concernant l’arrêté proposé.

Une stratégie de promotion de la conformité a été élaborée. Les activités de promotion de la conformité seraient ciblées et locales, et comprendront des fiches d’information sur le Registre public des espèces en péril qui seront également distribuées aux intervenants.

Afin d’appuyer la conformité aux interdictions liées à la destruction de l’habitat essentiel, qui entreraient en vigueur avec la prise de l’arrêté proposé, la LEP prévoit des sanctions pour les infractions, y compris la responsabilité pour les coûts, les amendes ou l’emprisonnement, les accords sur les mesures de rechange, et la saisie et la confiscation d’objets saisis ou le produit de leur aliénation.

Personne-ressource

Caroline Ladanowski
Directrice
Division du soutien aux programmes des espèces sauvages

Service canadien de la faune
Ministère de l’Environnement
Gatineau (Québec)
Téléphone : 819-938-4105
Télécopieur : 819-938-4147
Courriel : caroline.ladanowski@canada.ca

Annexe 1 -- Description de la Sterne de Dougall

La Sterne de Dougall (Sterna dougallii) est un oiseau marin apparenté aux mouettes et goélands, de taille moyenne et de couleur pâle, doté d’une queue longue et très fourchue. Durant la reproduction, l’adulte a un plumage majoritairement blanc hormis sa calotte noire. Il possède de longues pennes caudales blanches, et sa poitrine est également blanche, mais parsemée de rose pâle. Le bec noir de la Sterne de Dougall s’orne de rouge à la base durant la reproduction.

La Sterne de Dougall se rencontre sur les côtes et les îles qui longent les océans Atlantique, Indien et Pacifique. Les Sternes de Dougall au Canada nichent dans des colonies presque exclusivement sur des petites îles comportant peu de végétation, mais nicheront à l’occasion sur des langues continentales. En général, elles choisissent des sites de nidification comportant un couvert de végétation, mais nicheront également sous des débris de plage et du bois flotté, ainsi que dans des pneus et des nichoirs si ces derniers sont présents. La plus importante caractéristique de l’habitat des Sternes de Dougall reproductrices, dans le nord-est de l’Amérique du Nord, semble être la présence de Sternes pierregarins reproductrices, puisque les premières ne semblent pas nicher dans des sites sans la présence des dernières. Les sternes nécessitent des colonies qui sont relativement dépourvues de prédateurs et abandonneront une colonie après une saison de forte prédation. Les Sternes de Dougall se reproduisant en Amérique du Nord sont limitées par le nombre de colonies existantes sans prédateurs (ou dont les prédateurs font l’objet d’un contrôle) et qui se trouvent également à proximité de riches sites d’alimentation. La prédation des œufs, des jeunes et des adultes, le faible taux de survie des adultes et des événements stochastiques (par exemple ouragans) constituent les principaux facteurs limitatifs de la population.

Annexe 2 -- Carte

Carte - Des renseignements complémentaires se trouvent dans les paragraphes adjacents.

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que la ministre de l’Environnement, en vertu des paragraphes 58(4) et (5) de la Loi sur les espèces en péril (voir référence a), se propose de prendre l’Arrêté visant l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall (Sterna dougallii), ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet d’arrêté dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d’y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d’envoyer le tout à Caroline Ladanowski, directrice, Division du soutien aux programmes des espèces sauvages, Service canadien de la faune, ministère de l’Environnement, Gatineau (Québec) K1A 0H3 (téléc. : 819-938-4147; courriel : caroline.ladanowski@canada.ca).

Gatineau, le 4 mai 2016

La ministre de l’Environnement
Catherine McKenna

Arrêté visant l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall (Sterna dougallii)

Application

1 Le paragraphe 58(1) de la Loi sur les espèces en péril s’applique à la partie de l’habitat essentiel de la Sterne de Dougall (Sterna dougallii) désigné dans le programme de rétablissement de cette espèce mis dans le Registre public des espèces en péril et qui se trouve dans les aires suivantes :

  • a) l’île Country située en Nouvelle-Écosse, y compris l’aire s’étendant jusqu’à 200 m vers le large à partir de la ligne de marée haute moyenne;
  • b) l’aire s’étendant jusqu’à 200 m vers le large à partir de la ligne de marée haute moyenne de chacune des îles North Brother et South Brother situées en Nouvelle-Écosse;
  • c) l’aire située dans un périmètre de 200 m autour de tout polygone englobant en entier une colonie nicheuse de toute espèce de sterne présente sur l’île de Sable, en Nouvelle-Écosse, à l’exclusion de toute aire située dans la Réserve à vocation de parc national de l’Île-de-Sable du Canada décrite à l’annexe 2 de la Loi sur les parcs nationaux du Canada.

Entrée en vigueur

2 Le présent arrêté entre en vigueur à la date de son enregistrement.

[22-1-o]

  • Référence 1
    Paleczny, M., Hammill, E., Karpouzi, V., et D. Pauly. 2015. Population Trend of the World’s Monitored Seabirds, 1950-2010. PLoS ONE 10(6):e0129342. doi:10.1371/journal.pone.0129342. (Cette ressource est seulement disponible en anglais.)
  • Référence 2
    Pimm, S. L., et P. Raven. 2000. Biodiversity: Extinction by numbers. Nature. 403:843-845. (Cette ressource est seulement disponible en anglais.)
  • Référence 3
    Une description biologique et physique de la Sterne de Dougall est présentée à l‘annexe 1.
  • Référence 4
    Dans la LEP, « territoire domanial » est défini comme suit : a) les terres qui appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada ou qu’elle a le pouvoir d’aliéner, ainsi que leurs eaux et leur espace aérien; b) les eaux intérieures et la mer territoriale du Canada; c) les réserves ou autres terres qui ont été mises de côté à l’usage et au profit d’une bande en application de la Loi sur les Indiens, ainsi que leurs eaux et leur espace aérien.
  • Référence 5
    Convention sur la diversité biologique. Plan stratégique 2011-2020. Accès : https://www.cbd.int/sp/ [consulté le 12 mai 2015].
  • Référence 6
    Environnement Canada. 1995. Stratégie canadienne de la Biodiversité : Réponse du Canada à la Convention sur la diversité biologique. p. 80. Accès : http://www.biodivcanada.ca/default.asp?lang=Fr&n=560ED58E-1 (consulté le 22 mai 2015).
  • Référence 7
    Aux termes de la LEP, une « espèce disparue du pays » est une espèce sauvage qu’on ne trouve plus à l’état sauvage au Canada, mais qu’on trouve ailleurs à l’état sauvage.
  • Référence 8
    Une espèce disparue est une espèce sauvage qui n‘existe plus.
  • Référence 9
    Aux termes de la LEP, une « espèce en voie de disparition » est une espèce sauvage qui, de façon imminente, risque de disparaître du pays ou de la planète.
  • Référence 10
    Aux termes de la LEP, une « espèce menacée » est une espèce sauvage susceptible de devenir une espèce en voie de disparition si rien n’est fait pour contrer les facteurs menaçant de la faire disparaître.
  • Référence 11
    Aux termes de la LEP, une « espèce préoccupante » est une espèce sauvage qui peut devenir une espèce menacée ou une espèce en voie de disparition par l’effet cumulatif de ses caractéristiques biologiques et des menaces signalées à son égard.
  • Référence 12
    Aux termes de la LEP, le « ministre compétent » est défini comme suit : a) en ce qui concerne les individus présents dans les parties du territoire domanial dont la gestion relève de l’Agence Parcs Canada, le ministre responsable de celle-ci; b) en ce qui concerne les espèces aquatiques dont les individus ne sont pas visés par l’alinéa a), le ministre des Pêches et des Océans; c) en ce qui concerne tout autre individu, le ministre de l’Environnement.
  • Référence 13
    Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (L.C. 1994, ch. 22). http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/M-7.01/page-1.html.
  • Référence 14
    Le 21 octobre 2014. http://www.registrelep.gc.ca/document/default_f.cfm?documentID=972 (consulté le 12 mai 2015).
  • Référence 15
    Wildlife Act, R.S.N.S. 1989, ch. 504.
  • Référence 16
    Ibid., article 4 : 4 (1) Il est interdit de modifier un habitat faunique dans l‘aire de gestion des espèces sauvages, ou toute végétation vivante ou morte ou structure présente dans l‘habitat faunique et qui fournit de la nourriture ou un abri pour la faune, sans l‘autorisation écrite du directeur. (2) Le directeur ne doit pas autoriser une personne en vertu du paragraphe (1) si la modification est susceptible d‘avoir des effets néfastes sur l‘habitat de la Sterne de Dougall. [traduction]
  • Référence 17
    Burley, J., Fougere, L., et M. Milloy. 2007. Roseate Tern (Sterna dougallii): A Socio-Economic Evaluation of the SARA Recovery Action Plan. Environnement Canada, 35 p. (Cette ressource est seulement disponible en anglais.)
  • Référence 18
    Voici quelques exemples : Jacobsen, J. B., Boiesen, J. H., Thorsen, B. J., et N. Strange. 2008. What’s in a Name? The Use of Quantitative Measures vs. ‘Iconized’ Species When Valuing Biodiversity. Environmental Resource Economics. 39:247-263; Richardson, L., et J. Loomis. 2009. The Total Economic Value of Threatened, Endangered and Rare Species: An Updated Meta-Analysis. Ecological Economics. 68:1536-1538. (Ces ressources sont seulement disponibles en anglais.)
  • Référence 19
    The Brothers Islands Wildlife Management Area Regulations, N.S. Reg. 205/2007.
  • Référence 20
    Selon l’analyse de l’information géographique (système d’information géographique) et l’ensemble de données des principales régions minières (900A, 63e édition) fourni par Ressources naturelles Canada.
  • Référence 21
    Toutes les valeurs monétaires déclarées dans l‘analyse sont exprimées en dollars canadiens de 2015. La valeur actuelle est calculée à l‘aide d‘un taux d‘actualisation de 3 % sur une période d‘analyse de 10 ans, de 2017 à 2026.
  • Référence 22
    Environnement Canada. 1995. Stratégie canadienne de la Biodiversité : Réponse du Canada à la Convention sur la diversité biologique. 80 p. http://www.biodivcanada.ca/default.asp?lang=Fr&n=560ED58E-1 (consulté le 22 mai 2015).
  • Référence a
    L.C. 2002, ch. 29